参天水利资源工程研考会《工作通报》No.99-41
1999年10月20日
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三北防护林建设局：
"三北防护林"这面旗不能倒
- 甘肃、宁夏调研访谈纪要之十六
编者按：1999年8月31日下午，水资源调配与国土整治课题组部分成员在银川与国家林业局三北防护林建设局局长郭涛、副局长刘裕春、副局长潘迎珍、总工程师张文明、纪检组长张秀斌座谈。为方便起见，下文不再具体注明发言人，简称"三北防护林局"。本文根据录音、笔记和三北防护林建设局提供的有关材料整理，未经本人审阅。错误遗漏之处由编者负责。
三北防护林局：我国90％的沙漠分布在三北地区。为了根治我国三北地区的风沙危害和水土流失，1978年11月25日，国务院批准在三北地区建设大型防护林工程，并特别强调指出：我国西北、华北及东北西部，风沙危害和水土流失十分严重，木料、燃料、肥料、饲料俱缺，农业生产低而不稳，大力造林种草，特别是有计划地营造带、片、网相结合的防护林体系，是改变三北地区农牧业生产条件的重大战略措施。这把该项工程列入国民经济和社会发展的重点项目。
投照总体规划，三北工程的建设范围东起黑龙江的的宾县，西至新疆的乌孜别里山口，东西长4480公里，南北宽560~1460公里，包括三北地区13个省、区、市的551个市县旗区，总面积406.9万平方公里，占国土面积的42.4％。项目从1978年开始，到2050年结束，分三个阶段、八期工程，共需造林5.34亿亩，使三北地区的森林复盖率由5.05％提高到14.95％，使这里的风沙危害和水土流失得到有效控制，生态环境和人民群众的生产生活条件从根本上得到改善。这是党中央、国务院的一项英明决策，是我国林业建设史上的一大壮举，开创了我国林业生态工程建设的先河，具有重要的战略意义。
在新中国的历史上，国家有投资、有项目列入计划的造林工程，这是一个开端。
1979~1985年的一期工程，计划每年造林1000万亩，共8000万亩；当时群众的积极性很高，到1985年，实际完成9008万亩。1986年，二期工程上马。并且，1万多技术干部参加，用三年时间完成了总体规划。1995~2000年为三期工程。第二阶段为2001~2020年，第三阶段为2021~2050年。
1978~1998年的20年间，共完成造林3.2亿亩，项目区森林复盖率由5％提高到9％，有力促进了当地的经济发展，成为我国生态环境建设的一面旗帜，并被国际上誉为"世界林业生态工程之最"。1987年，三北工程被联合国环境规划署授予"全球500佳号"。1989年，邓小平同志为工程题名"绿色长城"。
1990年，林业部组织了对工程成果的清查，10年造林1.5亿亩，清查结果是1.4亿亩，保存率为98％。1996年林业部组织了第二次清查，上报造林面积2.17亿亩，核实为1.69亿亩，保存率为78％。
三北工程的规划原则是："因地制宜，因害设防，全面布局，突出重点"，并按着"先易后难，先急后缓"的建设步骤，首先在重点治理区集中突破。
农田防护林是三北工程的重点，20年共营造农田防护林0.36亿亩，使3.23亿亩的农田实现了林网化，占三北地区农田总面积的65％。由于农田防护林的作用，使三北地区年增产粮食1000多万吨。
防风治沙林带建设累计1.01亿亩，使20％的沙漠化土地得到治理，恢复和新辟农田0.1亿亩，保护牧场1.34亿亩。重点治理的毛乌素、科尔沁两大沙地森林复盖率分别达到了29.1％和20.4％，结束了"沙进人退"的历史，进入改造和利用沙漠的新阶段。
在黄土高原为主的水土流失区，实行山、水、田、林、路统一规划，生物措施与工程措施相结合，按山系、流域综合治理，共完成造林1.84亿亩，治理水土流失面积20万平方公里。约有30~40％的水土流失面积得到不同程度的治理。
山西省昕水河流域森林复盖率达到36.5％，治理水土流失面积540万亩，占应治面积的60％，土壤侵蚀模数由7175吨下降到3226吨。
在三北二期工程建设以来，经济林和用材林的建设有了突破性的发展。目前，三北地区经济林、用材林已发展到8300多万亩，在整个防护林体系林种结构中占27％以上，一些地区达到30％以上。陕西黄土高原营造商品林1050万亩，其比重由一期工程的3.5％上升到60％以上。辽西、京津周边、黄河两岸、河西和新疆地区已建立起集中连片的干鲜果品基地，年产干鲜果品1228万吨，产值100多亿元。三北地区的立木蓄积量由过去的7.2亿立米增至10.3亿立米，年产木材534万立米，一些地方的民用材已自给有余。与此同时，营造薪炭林1365万亩，解决了600万户农牧民的烧柴问题。另外，大力开展复合经营，实行林果、林药、林草间作，不仅改善了生态环境，而且提高了土地利用率。一些地方实现了"树上千斤果，树下千斤粮"。内蒙赤峰和哲里盟两地，对40多万亩速生丰产林实行混农配置，得到林茂粮丰的效果。与此同时，还营造多效复合林种，把林种、树种的多功能、多效益与当地群众生产和生活的多种需求结合起来。大力营造饲料灌木林，建设优质灌丛草场，发展畜牧业，缓解林牧矛盾，巩固造林成果。已有1.5亿亩沙化、盐渍化、严重退化的草场得到保护和恢复，牲畜头数由原来的3千万头发展到9千万头。在山区把水土保持和营造山地经济林结合起来，注重发展沙棘、花椒、"两杏"等抗逆性强的树种，不仅防止了水土流失，而且增加了农民收入。
课题组：三北防护林工程20年植树造林3亿亩，真了不起，有哪些主要的经验呢？
三北防护林局：大体有这么几条：一是广泛依靠群众。20年来，国家共计投资11亿元，每亩造林的补助不过3.4元；主要靠群众投劳，地方集资，各行各业一齐上马，谁造谁有。
二是造林要纳入计划，列入项目，按项目、按规划进行管理和建设。这与以往的一般号召很不相同。
三是生态建设要与群众的切身利益紧密地结合起来，把建设和管护结合起来。要知道，西北经济落后，就落后在生态环境恶劣，建设和改善生态环境，就是发展经济和生产力。要进行生态建设，就要和群众的切身利益结合起来，才能调动广大群众的积极性。例如，甘肃河西走廊全面实现了农田林网化，恢复耕地78万亩，粮食产量由17.2亿公斤提高到现在22.2亿公斤，以不足全省20％的耕地提供了全省70％的商品粮。
三北工程将经济建设和环境治理协调发展作为一个整体来统筹考虑，在我国林业建设指导思想具有划时代的意义，实现了三个突破：1. 突破了过去传统的"大木头"观念，促进了向可持续发展方式的转变。2. 突破了建立单一生态型防护林的模式，确立了生态经济型防护林的指导思想。3. 突破了单一资源建设的模式，实现了资源建设到商品生产的转变。
四是在建设步骤上，采取了先易后难、由近及远的方针，在治沙、水土保持等方面积累了很多很好的经验。例如，新疆和田采用行政措施加烧饼，不仅在田间，而且在道路和沟旁都种上了树。
课题组：现在，三北工程第一阶段的三期工程即将结束，从2001年开始，第二阶段的工程即将开始，根据这些年的实践，下一步工作存在哪些主要的问题？
三北防护林局：主要有以下几个问题。一、总体环境仍在恶化。对此，我们做了如下的分析：现在，我国每年荒漠化还在以2400多平方公里的速度扩展，三北地区就占1700多平方公里。沙漠化的成因有这样几个方面：
（1）农牧交错地带过度开垦。从东北到西南、到海拔3500米的青藏高原，到处都在开发土地。这些年，仅内蒙古、甘肃、新疆、黑龙江四省区就开垦2900多万亩耕地，其中1500万亩开垦后，种一季或几季之后撂荒，一撂荒就荒漠化。这样形成的荒漠化约占沙化总面积的25.4％。
（2）草场退化，过牧、超载、鼠害等等，20年来载蓄量增加了三倍，超载50~150％。如今北方有15亿亩退化草场，有3500万亩草场已成流动沙丘。这占沙化成因的28.3％。
（3）水资源利用不合理，下游植被遭到破坏，这占沙化成因的8.3％。
（4）乱采滥挖，如挖甘草、发菜，挖金子等，行政控制措施实行难度很大，这占沙化成因的31.8％。
（5）余下是水土流失，造成新的破坏，占沙化成因的6.2％。
二是工程进展的难度越来越大。三北工程前一、两期工程的建设相对容易。那时工程项目靠近村庄、道路，水源条件相对较好；现在这些容易搞的、离村近的项目差不多搞完了。剩下的都是不易搞的、离村远、水源条件差的项目，因此也就越来越难搞。
另外，已成林地的管护也成大问题。"造林容易管护难"。在管护上，国家一分钱也没有。在三北造林，这是一个特殊性问题。目前，畜牧业与林业的矛盾特别突出，如果遇上大灾，你再封山育林，能不让牲口进去？同时，前两期工程的林种结构相对单一，现在遇到了病虫害，特别是天牛的严重危害，东起吉林，西到哈密，都有发生，干掉我们宁夏8千万株树，损失远远大于大兴安岭的火灾。目前初步有所控制，但缺少专项投入，无法从根本上控制。
三是投入严重不足。原来国家每亩造林补助3.4元，在10、20年前还有一定的吸引力，现在物价已涨了3~4倍，工程的实施难度越来越大。因此，还是每亩3.4元补助，已经毫无吸引力了。我们是国家林业局的派出机构，每年投资就是1亿元左右，下达的造林指标，未见调整，实在难以为继啊！
四是投资管理体制政出多门，划地为牢，互不协调。现在扶贫、生态、水利、农牧业、山区开发、治沙……，各行业都有机构，都按各自的规划搞工程，各式各样的开发区、示范区，形不成合力，反而互相扯皮，互相抵销。地方上只认钱，谁有钱，我就按照谁的思路搞，投其所好，反正只要能把钱拿来，不管是什么工程，搞了就是我的政绩。地方和部门争资金支配权，分割资金的机制，弊多利少。
另外，一些综合部门对林业建设的管理特点不甚了了。生物建设有特殊性，即在于循序渐进和动态更新。例如，毛乌素有一个县，原来每年20万元，造林20万亩，现在花了800万元只造了8万亩。其实这种在局部地方集中投资的搞法很不经济，但是没有人听林业部门的建议和意见。这些年三北防护林建设的投资已降到最低程度。
应该说，国家在三北地区的各项投资的总和不算少，但缺乏统一协调、统一管理，这种互相扯皮、互不协调的局面，大大降低了投资效益。机构改革后的部门分割，不利于国土整治和可持续发展。各部门争资金管理权，最后吃亏的是国家和老百姓。
课题组：几十年来一直在水土流失的治理上存在一个大的争论，即生物措施和工程措施到底哪个能真正解决问题？从你们20来年的实践经验看，应该如何看待这个问题？
三北防护林局：水利工程部门讲工程措施的重要性，也讲综合治理。林业部门讲生物措施的重要性，也讲综合治理。从短期见效快、立竿见影上说，控制水土流失，工程措施来得快，但这绝对不是治本的办法。而且只讲工程措施，留下来的后遗症很大，时间一长，到处都是险库、险坝，加剧了上下游的矛盾。
课题组：说到这里，我们最近看到一个材料，其中着重讲黄河流域有10万多座淤地坝，目前险情严重，亟须加固维修。
三北防护林局：我们这里可举一个例子。在山西昕水河流域，用工程措施搞了20多年，淤地打坝7000多座，后来一场大洪水来了，全冲光了。我们用林草工程治理，搞了十几年，使侵蚀模数降低了60％。米脂县高西沟的经验也说明了这一点，主要用生物措施和整修水平梯田，治理水土流失，效果很好。
大体上说，短期治标用工程措施，长期治本还要搞林草生物措施。
课题组：上述所提到的那么多问题，应该怎样来解决呢？
三北防护林局：应该由国家来统一规划，并且打破部门和地方的各自为政、划地为牢。
三北地区的经济发展落后，从根本上说是生态环境恶劣，治理水平落后，不能适应经济发展的要求。例如，黄河流域水土流失严重，是该地区经济发展的基本制约因素。只有把黄河流域的生态建设搞上去，才能从根本上解决问题。
生态建设绝不是一个小区、一小块所能解决的。一小块、一小块搞，参观，领导来了考察，很好，有的看，说明一定问题，说明这个地方只要认真搞，生态建设可以搞得好。但是，这样的小区解决不了根本的生态环境问题。生态建设只有在一个相当大的区域里，采取综合措施，全面推进，如封（河、山）、飞（飞播）、造（人工造林）等，才能最终解决问题。目前，水土流失在很多地方是由人为因素造成的，特别是过度开垦和不合理的耕作制度造成的。
因此，在三北地区的国土整治上，必须形成共识，即要从长期根本解决问题，必须靠生物和林草措施。实际上，三北防护林是由周总理动议提出，为的就是从根本上改善北方的生态环境，解除北方地区经济发展的制约。
三北护防林走出了一条有中国特色的林业建设道路，使我国林业建设指导思想发生了一个根本的转变，即摆脱了以往以木材为纲的片面性，第一次把综合生态建设摆在了首位。而生态建设不能不讲经济效益，但又不能只讲经济利益，还要发挥我们全局一盘棋的政治优势。
目前，对三北防护林建设的认识还远远没有到位。特别是要在高层领导上取得共识。不能一朝天子一朝臣，要特别注重林业建设的连续性，避免政出多门，名目翻新，各起炉灶，只顾眼前，不重长效。
在三北防护林的今后工作中，应该由农林水牧等各行各业共建，在资金上统一管理，把三北地区的生态环境建设改造统一起来，统一规划，综合治理。在指导检查上也应统一进行。
课题组：我们听到这样一种说法，说三北工程已处于名存实亡的状态，有这么严重吗？
三北防护林局：如今提倡"精品工程"，各地自己到各部门跑项目。岂不知"三北防护林"就是世界级品牌！三北防护林这面旗帜、这块牌子不能倒，它已经形成了广泛的国际影响，很多国际机构和友人都参与过，参观过，已经成为中国环境治理在国际上的一面旗帜。现在各部门分头上一些新项目，有的县给500~800万，有的县给1200万。200万投资造林20万的也有；800万投资造林10万亩的也有。有的"精品工程"凑不出上万亩的林地，干脆把我们的灌木推掉。如今，各路神仙风风火火，倒是我们三北防护林，搞了20多年，国家投资12亿，造林3亿多亩，积累了"带片网"，"林灌草"，"封飞播"，多林种多树种，防护、经济、薪炭林三结合等等，一整套丰富的经验和技术，我们既不是条条，也不是块块，如今倒面临着下一步还搞不搞、怎么搞的问题。这是关系到我国半壁河山生态经济建设的重大问题。
近两年，党中央对生态建设的认识从未像今天这样高，对整个林业的投资也不少，但三北防护林项目却处于从未有过的危机和低谷，从未有过的这样不受领导重视。别的不说，由于下一步指导思想不明确，三北防护林的第四期规划至今根本没法做。
课题组：为什么呢？
三北防护林局：这么说吧，现在是继续按照原来的大纲搞三北防护林第四期计划，还是根据新又提出的两江河治理的思路搞黄河中上游防护林规划呢？大的指导思想不明确，三北防护林的第四期规划就无从着手。
实际上，情况在不断变化，规划的重点也应随之调整。例如，现在要加强黄土高原的治理，完全可以调整三北防护林建设体系的投资重点，可以称之为三北防护林黄土高原防治区域。
而现行的做法呢？新领导来了，就要名目翻新，另起炉灶，这样势必分散资金，重复投资，互相抵销，乃至交叉统计。
三北防护林建设已经搞了20多年，积累了大量宝贵的经验和技术。目前，三北工程又到了啃硬骨头的攻坚阶段，因为京津是初始防护框架的中心，最后的决战在西北，这里生态环境恶劣，水源条件很差，立木条件严酷。如今，由于指导思想不明确了，资金严重不足，这个仗怎么打呢？长程的生态经济建设，必须高度重视工作的连续性和综合性，千万不能只顾眼前、不顾长远；另起炉灶、推倒重来的作法是要不得的。
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