参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2000-1
2000年1月11日
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三峡就地上山的搬迁规划应立即改变
崔鹤鸣
正在实施的三峡库区移民搬迁规划，以"就地上山"为主要办法。对此，我们虽一直有所疑虑,但因为未做专门研究，也没有到过现场，无由发表什么意见。1999年10月，我们有机会游览了三峡，参观了万洲市（原万县市）和巫山县的旧城和新城。一看之下，才感到问题很大。尽管新城建设已初具规模，我们仍然确信，下决心尽快纠正现行的移民搬迁规划，是唯一正确的选择。为此，我们抱着十分紧迫的心情，简略提出如下意见和建议：
(一) 就地上山，其害甚大，决不可行。
三峡库区处于重山区，川地和缓坡很少，且基本分布在江边。在库区淹没水线以上，坡度变陡，更是很少合适地形布局城市，也较少适宜条件发展农业。如果强行建设，只有强化工程措施：开山平地，全面护砌，分散布局，多搞高层。由此必然造成四个显而易见且将永久发生作用的不良后果：
其一，破坏山坡稳定，带来工程地质病害；又破坏植被生态，加剧水土流失。
其二，显著增加建设投资。
其三，明显提高城市的运行成本，因而相应降低了城市经济的活力和竞争力。
其四，限制了城市的发展空间。
万洲市和巫山县新城建设现场的景象，已展示出强行上山建设的恶果。
万洲市座落在江北坡地上，是个山城。因只需部分搬迁，新城紧接着旧城向上沿盘山公路展开。建筑用地多从山坡上开山平整出来，规模不一的无数护砌工程构成城市用地的保护体系。为了减少用地，房屋几乎全部为多层或高层楼房。又受地形限制，多数房屋只能建在公路两侧或一侧，其他则散落在几条山沟的山坡上。沿路看去，勉强可用的地形全部利用了。地形较为平坦、完整的是五桥区，但面积有限，且位于长江南岸，距市中心较远，由盘山公路和跨江大桥与市中心连接。整个城市的布局已从旧城的集中型变为分散型。总的印象是，新城地形的利用已是勉为其难，其不利后果已是相当明显了。
巫山县新城的情况就要糟糕得多了。旧城将全部淹没，新城选址在旧城头顶上一面相当陡的山坡上，全城沿一条设有几道回头拐的盘旋而上的公路展开，高处与低处相差约200米左右（目视估计）。为了方便步行，山坡上建有钢筋混凝土台阶，高大宏伟胜似南京中山陵。更为宏伟的还有护坡工程，由截面尺寸很大且庞大无比的钢筋混凝土框架体系构成，形象类似放大很多倍的护坡水泥网格，真是见所未见，令人惊叹不已。1998年暴雨期间新城所踞的山坡发生滑坡等地质病害，各类护砌措施被迫加强，投资被迫追加。现场景象给我们一个强烈的感觉：如此搬迁，决不可取！
没有人会怀疑：为了选好新城城址，规划专家们付出了足够艰苦的努力；在"就地上山"的原则下，现在的选址已经是最优方案了；现行的工程设计，更是处处体现了工程师们的独到匠心。然而我们要提出的问题是：难道没有其他办法吗？
(二) 移民出山，撤县并市，应是基本方针。
从经济工作者的眼光看问题，我们认为，解决三峡搬迁问题的路子很多，也很现成，但前提是必须跳出三个框框：一要跳出就地上山的规划框框，二要跳出就三峡说三峡的规划框框，三要跳出现行行政区划不能碰的体制框框。这就是说，象三峡工程这样的世界性、世纪性大工程，其移民和搬迁规划，必须置于全国国土整治、经济结构调整和加速城市化进程的大格局中进行研究，确定方针，寻求最佳方案。
我们认为，三峡移民和搬迁规划应贯彻如下三个基本方针：
1、 三峡库区的移民规划，根据长江中上游水土保持和生态建设总体规划的要求，应以迁出山区为基本方针。保留人口按照最小化原则进行控制。譬如，农业可按照最高的退耕标准和宽松的规模经营标准以地定人。其他如林业、水产养殖、航运、旅游等适合库区的产业和事业，统筹确定应保留的人口数量。此外则一律迁出。
2、 库区各搬迁市、县、镇、乡、直至村的行政建制，多数撤销，少数降级，原行政区划并入相邻行政地方。这就是所谓"撤县"的规划方针。通过"撤县"，基本取消了就地搬迁建设新城镇的任务。少数降级，主要指市、县、镇（含乡）三级，为了尽量利用已部分建好的新城，视不同情况将原行政建制降级保留下来，迁入新城。如万洲市降为县级市，巫山县降为镇，行政区划做部分调整。
3、 迁出人口，多数按原行政建制隶属关系集中迁入几个城市，并在迁入城市建设新市区进行安置。这就是所谓"并市"的规划方针。"并市"的目的，是借三峡搬迁的历史机遇，扩大迁入城市的规模，加速其城市建设。另辟新市区成建制集中安置的办法，则是为了尽可能保存原有的行政关系、社会经济关系和就业状态，从而减轻安排就业的负担。但搬迁城镇的国有工业企业，非经评估有足够理由随同搬进迁入城市的，多数不应搬迁，部分应该关闭。非国有企业，则去留自便，但应有鼓励或限制搬迁的政策给以区别对待。
从"并市"的目的出发，建议首选重庆、宜昌和武汉为"并市"的迁入城市。三斗坪坝区地形较好，有大片低矮丘陵，又有大片施工平整的土地和施工单位房屋，似可规划为另一个城市，集中安置迁出的巴东县和姊归县城。借此机会扩大重庆市区的规模，更值得特别重视并进行重点研究。
(三) 就业困难不应成为就地上山的理由。
贯彻"移民迁出，撤县并市"规划方针的主要困难，是解决集中进城人口的就业问题和迁入城市的整体就业问题，其他如体制障碍、移民动员等应不是难以克服的困难。现行搬迁规划所以不得不"就地上山"，主要苦衷也许就在这里。但从国家整体及长远发展的内在合理性看问题，就业困难不应成为"就地上山"的理由。对此，有必要澄清如下几个认识问题：
1、 加速城市化是解决我国就业问题的根本出路。
我国面临的严重就业问题，不仅发生在城市，更多发生在农村。根本原因之一，是城市化远远滞后于工业化，致使第三产业发展不充分，就业总量大大低于现有工业化水平所能支持的水平（估计少了约8000万个就业机会）；并使城乡之间的经济交换失去平衡，内需市场的持续扩大受到扼制。问题的严重性在于，加速城市化已成为迫在眉睫的战略任务。因此，三峡移民规划已没有理由行缓兵之计，把安排部分农民进城定居的任务推给国家另行解决。
2、 我国城市化严重滞后的原因之一，是人为限制大城市的规模，实行优先发展中小城镇的战略。这一战略仅适于东南沿海局部地方，不适于全国，也不适于我国所处的发展阶段。人口向大中城市聚集，是一个市场导向，有其经济依据。反其道而行之，人为限制进城农民成为城市居民，不仅限制了第三产业，而且扭曲了城乡消费结构，压制市场的扩大。因此，借三峡移民之机，扩大如重庆这样的大都市的规模，应是有内在经济合理性的举措。数百亿搬迁投资，花在重庆之类迁入城市的建设上，比之用于挖山建新城，更不知要经济多少倍。
3、 从全局看问题，"撤县并市"会导致搬迁市、县原有经济的转移：一部分转移到迁入城市，一部分转移到由此扩大了行政区划的相邻市、县，一部分转移到周边其他方向。有一部分原有经济可能因撤销建制和人口迁出而消失。但从总量看，只要是有效的经济活动，就不会真正消失，只会转移或被替代。因此，国家以及省级政府这样更依赖宏观经济总体状况的管理主体，一方面会因放弃"就地上山"方针而损失就业机会，另一方面会因转移效果获得新增的就业机会；只不过这些新增的机会，相当部分不能由政府集中控制罢了。
4、 迁入城市因其规模急剧扩张而扩大了经济活动的规模和活力，延长了对周边经济的吸引力半径，从长远看，应是得大于失。从近中期看，也未必失大于得。搬迁投资、新市区建设和移民带来的消费能力（还有储蓄），是立刻就可得到的。不过，迁入城市能否利用好这一历史机遇，还取决于两个条件。其一，国家有必要对迁入城市实行一系列配套的扶持政策。其二，迁入城市必须有能力实施一个高明的发展战略。
5、 最后，仍然必须说到，比之"就地上山"的方针，"移民迁出，撤县并市"的方针毕竟会大大增加就业安排的难度，并由此延长政府对移民生活和就业保障承担责任的时间。但把话说到底，除了符合经济合理性要求的移民搬迁规划，我们没有别的选择。"就地上山"和分由各省市负担（如最近电视报道的七万移民分配指标）之类省心、省力的办法，看似易行，实则恰因取巧，而致其害，而失其利。我国的问题但凡难者，多由积重而生；非面对挑战，大智大勇，不能成功。
