参天水利资源工程研考会《
工作通报》No.2001-13
2001年6月5日
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贵州省建设厅：育人兴业，建设山水园林城市
- 贵州调研访谈纪要之五
编者按：2001年4月18日下午，课题组成员在贵阳市与省建设厅座谈：姬保山副厅长，城建处朱家禄处长、村镇处秦德明处长、计财处罗处长、规划处唐顺鸿、省体改办郭树高、商泽红。为方便起见，下文不再注明具体发言人，简称"省建设厅"。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
省建设厅：贵州地处山区，是唯一一个没有平原的省份，云南还有一些大坝子，贵州连大坝子都没有。贵州的一个坝子也就是几个平方公里，万亩以上的大坝子没几个。
贵州如果不加快城镇的发展，完全靠以农业为主的山区经济，是绝对没出路的，会越来越落后。必须加快城镇化进程，而这就需要有产业支撑。贵州作为山区省份，有它自己的特点。它的森林覆盖率较高，每年有1000多平方毫米的降水，即使是石头山，只要封起来，植被恢复得快，山区的自然资源丰富；例如野生药林很多，矿产资源也很丰富。现在贵州最缺的是人才。例如要想发展山区小城镇，农民必然要进城，这就要有非农产业来支撑。拿我们的南北盘江流域来说，那里的雨水丰富，光照也不错，虽说是喀斯特地貌，但可在石头缝里种葡萄和其他经济作物，如花椒。在法国的塞纳河流域，山也比较陡，家家户户种葡萄，然后酿酒，畅销全世界。我们这里，只有以公司加农户的形式，发展规模经济，才能为山区小城镇提供产业支撑。我们贵州的产品很多，但都是小农户，小打小闹，不成气候。政府要对此统筹规划，发展规模经济和产业化。
由此，引出一个问题，即国家的土地法与我们贵州城市建设发展有矛盾，即占一补一的原则，使我们感到很为难。由于贵州的平地很少，全部的平地都占用完了，可利用和开发的耕地已经没有余地了，潜力已经挖尽了。现在要求25度以上的耕地退耕，很难退下来，因为根据占补平衡原则，退一亩耕地，就要补一亩，这就逼着农民回到山上去开新荒、毁林子。占一补一这个原则，对于我们贵州而言，需要很好地研究。实际上，让农民进城居住，是最节约土地的。但这要占平坝的地，与占补平衡有冲突。一亩土地在农村养活不了几个人，但在城市里升值很高，很管用。我们在发展小城镇的过程中，到处都在反映这个问题，占一补一在我们这里不行。你要发展小城镇，就要占平地；而又要占补平衡，就逼着人们去毁林开荒。我亲眼看见农民把很漂亮的林子砍掉，种上茶树，问他们为什么这么干，他们说：原有的耕地被占了，只好用这补上。解决这个矛盾的办法不能靠占一补一，只有靠提高土地产出率和类别的办法来解决。
在贵州搞扶贫，不能用把农民搬迁出来的办法，因为搬到平坝来，就会与那里的人抢饭吃，而平坝的农民本身也不怎么富裕，土地原本也不多。现在退耕还林补粮又补钱，实际上在这些地方扶贫，还不如免了他们的公粮。这些地方为了那点公粮，要开很多荒，免了公粮，既扶了贫，又可以少开荒，也就实现了退耕；通过发展经济林木来增加收入。
贵州原有的基础比较差，生态平衡又是关键问题，如果能把前面所说的问题解决好；贵州自然资源丰富的优势就能发挥出来，自然风光好，搞旅游是有前景的；这样，小城镇的发展就有了新的产业支撑。从贵州的自然特点来看，将来可以建设团簇式的山水园林城市，我们的城镇建设要围绕着这个来作文章。我们的城市和小城镇都依山傍水，山青水绿。与北方城市不同，我们这里不用在城里拆建筑，搞绿地。你们看到了，我们贵阳市周围就有不少山头，只要在规划中，不要让房子把山脚挤死了，留出通道，老百姓可以顺道走上山，那不就是城市绿地么？我们为什么要着意去搞什么专门的城市绿地呢？应该利用自然的特点么！
课题组：你们有没有按照这种思路搞个样板或示范城区？
省建设厅：现在贵阳市正在搞这样的规划，在每个小山包前预留道路，山上有行人走的路，还有歇脚的地方，这样老百姓出了家门，没多远就可以上山散步、休闲。这样，城市的绿地就可以相当大，既充分利用了土地，又减少了平地的占用，这是一个大绿地的概念，是高质量的城市生活，生产的一个部分。我们在别的城市也提倡这样做，但要一步一步地来。
如果贵州按着自己的特点，一步一步地发展，搞成特色产业，特色经济林木，把生态环境建设和旅游业发展结合起来，来支撑特色城市的发展，贵州还是很有希望的。贵州的气候好，冬天不冷，夏天不热，雨水又丰沛；只要不破坏森林，环境会越来越好，这都是财富。现在贵州最大的弱点，就是文化落后，思想封闭，人力素质低，小农经济，各搞各的，不成气候。有很多品种资源，但加工上不去，难以产业化。我们的黔东南有很多少数民族，要把文化人请来，去挖掘其中的民族内涵，搞出特色来，这样我们的旅游业才能搞活，做大。
课题组：对于占补平衡这样的原则，能否针对不同省份的特点，对贵州搞些特殊政策？在更大的范围里来实现占补平衡，比如说：在西北和西南的某些省份中，实行跨区域占补平衡。
省建设厅：今天上午，省长办公会议上还在讨论城市和小城镇建设的用地问题。我们给省委和省政府提出一个建议，即城镇建设占用25度以上的坡地，不实行占补平衡的原则。石省长说，这个原则原先是他提出来的，现在把他自己给管住了，他还提出了一个理由，即25度以上的坡地不是耕地，不存在占补平衡的问题，无需往占补平衡那儿报。
课题组：在25度以上的坡地盖房子，能行吗？
省建设厅：可以。我们在一些村镇的建设和改造上，做过一些试验，其中包括使用新的轻型建材，但要用于大规模的城市建设，还存在一些问题，主要是建设和运行成本高。
课题组：从你们的经验看，人口增长快的是大城市、中等城市、还是小城市？
省建设厅：还是中等城市和大城市的人口增长得快。目前特大城市表现出来的问题多一些，但象贵阳这样百万人口的大城市的发展潜力还是很大的。贵阳市的密度是2.5万人一平方公里，建筑容积率大于一，在全国来说是比较高的。贵阳市建成区的面积约50多平方公里，中心区的面积约30多平方公里，居住着80多万人。贵阳新区的规划面积约100多平方公里（至2015年）。
贵州城镇人口的比例是20%，比全国水平低十个百分点左右。由于贵州是一个山区省，小城镇的建设困难重重，例如道路、公共设施的成本都比平原地区要高很多。这里面有一个突出的问题，即小城镇建设的支撑是什么？我们搞了一些试点，例如依托工矿区、主要的交通干线、旅游点沿线和经济较发达的区域，在这些地方搞城镇建设要容易一些，但这样的区域在贵州全省占的比重不大，大多数地区搞小城镇建设缺乏经济支撑。特别是那些纯农区，搞小城镇建设，困难相当大，没有多少前途。
从目前情况看，有工矿业支撑的小城镇发展得快；其次，是在交通干线，依托第三产业的小城镇发展也比较快。但其他地方的小城镇建设很难，有的乡镇连地盘都找不到，只好一个乡政府在几个地方建办公地点。没有资金，无法启动小城镇建设；有的地方连工资都发不出，还要集资修路。
我们西部12省区市要搞一个联席会议，准备研究西部地区如何开发小城镇，包括向中央要什么政策。这里有很多难点：
第一、就是资金短缺。
第二、就是刚才提到的土地问题：1、占补平衡的问题反映非常强烈；这里不仅有一个数量平衡，还有一个同等质量的问题，这就更困难了。这也不是一个省和城镇建设（如水库淹没耕地）的问题了；2、土地审批权高度集中，现在动一亩耕地，也要到省国土厅去审批，然后还要省政府下文才算数，这就给城镇建设造成了很大困难；本来我们东拼西凑，好不容易把钱弄齐了，但半年拿不到土地；3、土地收取的费用太高，且名目繁多（耕地占用费、土地管理费、耕地开垦费、土地补偿费、土地部门替财政代收20%的土地出让费），本来小城镇建设靠的是土地置换来支付征地费用，上述几种费用一亩高达六万多元。这些问题，光靠贵州解决不了。
第三、人才问题在小城镇建设中也很突出，一平方公里万把人，需要60~70名专业人员，如规划、建设和管理人才。现在靠的是县一级丁级规划机构来做，达不到要求，请外边的人来搞吧，又没有经费。在城镇管理方面，原来我们贵州的建制是比较完整的，后来中央下文减轻农民负担，机构撤并了，经费来源也没有了，人大部分都散掉了，留下来的人的素质也明显下降，现在连中专生都招不到；很多管理职能也无法落实，我们在上海郊区看到一个镇的城管部门有52个人，我们这里只有几个人，因为我们的乡镇财政没有钱呀！
贵州的工业化程度比较低，贵州城镇化水平更低，而且比工业化水平还要低得多。这是什么原因造成的？除了上述原因之外，还有一些重要因素，第一是教育，不要说普九了，以往历史上的教育水平就很低，是一个边远落后的省份，延续至今，也没有根本性的改观。这就造成了人力素质的低下，我们老说自己有这样、那样的自然资源优势，但没有相应的人才去开发，就很难形成有自己特色的产业，这是个致命的缺陷。教育、文化的落后，深刻地制约着贵州社会经济的发展，这不是一个短期内能够解决的问题。
目前贵州"普九"的普及率只有30％，比全国平均水平低几十个百分点，要想赶上全国的平均水平，要花相当的时间和投入。教育部门说，全省要新增普通中学一千所，这要花多少钱，用多少师资队伍？我们的劳动力出去打工都十分困难，没有初中毕业证，村中的劳动力中有相当大的部分没有初中毕业，有的读完了初中，没几年也就忘了，成了新的文盲，他没有那个文化环境。
第二、已经形成的小城镇和将要形成的小城镇严重缺乏经济支撑，即没有或形不成主导产业。从全省看，农业还是传统型的，产业结构调整刚起步，但难度很大。难点还在人，没有适合产业结构调整的劳动者，与农产品的市场化接不上轨。贵州农产品的商品率很低，价值也很低，农民的收入无法提高。从县、镇来说，搞得好的地方，主导产业还是靠工业。一个大型企业在哪儿，这个县和镇就撑起来了，比如说仁怀市的茅台酒厂，它的财政收入和就业主要靠酒厂。还是要靠大的工业项目来带动经济发展，贵州目前还是处于这样一个局面或阶段。
目前我省农业为工业和第三产业提供原料的水平相当低，即农业不能为第二、三产业服务。这样的话，既便已经形成了城镇，它也老是在一个低水平上循环，富不起来。这第二个问与第一个问题紧密相联，主要原因还在人。我们的资源条件还是不错的，但开发不出来，不能产业化。现在我们全省都在讨论这个问题，但没有跳出靠大项目这个框框，但哪有那么多大项目呵？还得靠自身劳动力素质的提高，去发现更多的机会和产品。
现在农民进城，没有活儿干，没有就业岗位。现在进城的主要是做买卖的人、手艺人（木匠、石匠）。真正的普通劳动者，他进不了城，他只能是游击式的打工，例如在餐厅从事没有什么技能的工作。这只能是流动的，他不能定居，不能成为真正的城镇人口，收入太低，不稳定，不能安家，养不活一家人。真正在城市里定居、购房、有稳定的职业，相当困难。我们说，今后十年，城镇人口比例每年提高一个百分点，我们担心完不成。这要求每年增加40万城镇人口，这是一个中等城市。
1999年全省农转非，一年60万人（进城的农业人口）；但这是积压了相当一段时期以后，突然冒出来的，这是因为政策放宽了，户籍制度放开了，冒出来了。但第二年马上就下来了，2000年大概也就是一、二十万人。
课题组：这一部分人是不是农民举家进城的？
省建设厅：是这样的。现在承包地五十年不变，这部分农民把地转租给别人，农业税还是自己交；这主要还是先富起来的那部分人，主要是做买卖的和手艺人。
这两个问题，即人的素质的提高和主导产业的形成对贵州发展，至为关键。否则，既使土地问题解决了，他也进不来。当然，土地问题也很突出，因为贵州平坝少；而有的地方，有平地，但其他条件不行。例如，我们的独山县，那里建设用地条件相当好，但没水；那个地方，建一个中等以上的城市没问题。这个县地处分水岭，地势较高，水都跑了，必须搞工程，才能解决水的问题。这里虽处分水岭，但山不大，地势平缓，可是与水源点的高差有200~300米，提水的成本也不小。类似的地方，在贵州还不少。例如安顺地区的平坝条件在全省是最好的，但也是缺水，它也处于长江和珠江的分水岭地带。这只有到了相当富裕的阶段，用较多的投入来予以解决。
单从城市用地的角度看，贵州搞上十几个、二十个50万人口以上的城市，还是能解决的。但经济上不去，人就呆不住，城镇也就发展不起来。这里面人的素质是个很大的问题。例如，我们的光热条件并不差，特色农副产品的品种也不少，可是公司加农户就是搞不起来，其中农户的素质低是一个关键问题。比如：在红枫湖水库淹没区，为了帮助农户脱贫，在山上搞了一些弥猴桃基地，挖好了坑，让那些淹没了农田的农户去栽树苗，每栽一棵给一元钱，可多数农民就是不干。少数聪明农户栽了树苗，发了财，户产上万斤弥猴桃，外边的人上门收购。但其他的农户不是跟着干，而是去偷人家的果子，甚至破坏人家的果树，你说恼火不恼火？
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