参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2001-17
2001年7月10日
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西电东送与电力体制
柯堤
我国是一个发展中的巨国，人均电力产销水平相当低下。改革的目的在于解除束缚生产力发展的体制障碍，促进电力生产，以满足社会经济发展和人民生活水平提高所引致的日益增长的电力需求。
本方将以西电东送的南线为参照系，透视电力产销和体制改革的某些相互关系。
宏观背景
在我国下一步的工业化完成阶段中，电力和能源的发展起着至关重要的作用。实际上，人均能源和电力的产销水平表征着一个国家工业化的成熟程度。例如，目前我国人均能源消耗仅约为一吨标煤，而日本为四吨，欧盟国家为六吨左右，美国为8~9吨。根据世行的分析，以购买力平价计算，1997年我国人均GDP约为美国的1/8[1]；这与两者人均能耗的差距相当一致。这种一致性不是偶然的；它说明：目前我国与西方工业发达国家的主要差距集中体现在能源和电力的使用强度上。又如，我国人均发电量仅为美国的1/13、日本的1/8，比人均能耗的差距还要大。
电力和能源是现代工业生产和现代城市生活的血液，不论是城市的供电、供水、供热、供气、供冷，还是城市的道路、住宅和建筑所使用的钢材、水泥及其他建材，以及现代的交通工具、家用电器、信息网络……，所有这一切都离不开电力和能源的高强度使用。例如有资料表明，电脑和空调用电量分别占美国全社会用电量的15％和17％。可以毫不夸张地说，在21世纪的前半叶，我国要想全面实现工业现代化，其基础之一就是电力和能源的有效高强度使用；或者说，我国已进入了能源和电力密集使用的时代[2]。
下面的表1给出了一些有代表性的指标。
表1：人均电力若干指标的比较：
|
人均装机（千瓦） |
人均发电量（度） |
人均用电量（度） |
| 美国 |
3.1 |
13.198 |
12434 |
| 俄国 |
1.46 |
5671 |
4963 |
| 英国 |
1.22 |
5852 |
5380 |
| 日本 |
1.7 |
8006 |
/ |
| 中国 |
0.24 |
984 |
958 |
| 广东 |
0.42 |
|
1488 |
注：资料来源见[3]。
由表1可见，我国人均装机容量，人均发电量不及美国的1/10，不及俄国的1/6；另外，由下文可知，我国居民人均生活用电量不及美国的1/28，不及日本的1/14；比人均能耗和人均发电量的差距还要大。
从未来30~50年看，我国人均的能耗、发电装机和发电量可以四吨标煤，1.2千瓦和5500度为标准；则届时全国能耗将达64亿吨标煤（人口以16亿计，下同），比现在水平增长四倍以上；全国发电装机总容量将达19亿千瓦以上，比现在水平（3.2亿千瓦）增长五倍以上；全国发电量将近九万亿度，比现在水平（1.24万亿度）增长六培以上。仅从能耗和发电量来看，那时我国将相当于目前的两个半美国。这是一幅多么惊人的增长前景呵！
现在我们再来看看居民生活用电的情况。目前我国城乡居民用电仅占全社会用电的15％[4]；以此和表1推算，1999年我国城乡居民人均用电量仅为144度。1996年美国居民用电占全社会用电的比例为33.6％，英国为34.2％，法国为31.4％，日本为26.63％[5]；相应地，1996年美国居民人均用电量约为4178亿度，相当于我国的29倍；英国为1840度，相当于我国的13倍；日本为2132度（1998年），相当于我国的14.8倍。如以30％为限，在未来30~50年，我国居民人均生活用电可达1650度，将比现在的水平增长十倍以上；全国居民生活用电总量将达2.64万亿度，比现在的水平（1860亿度）增长13倍以上。换言之，在我国未来用电结构的变化中，增长最快的将是居民生活用电；从总量上说，在我国未来用电的增长中，约有1/3的增长额来自于居民生活用电的增加。
这些数据为我国未来电能资源的配置提供了宏观的背景框架。
南线状况
所谓西电东送的南线是指广东、广西、贵州和云南四省区。在这四省区中，广东一省的经济总量相当于其他三省区的总和；而黔滇两省的电能资源则占四省区总量的90％以上。
仅这两省区可开发水电资源量即达8409万千瓦，是广东现有装机总量的近三倍。贵州煤炭保有储量523亿吨（远景储量2400亿吨，其中含有大量低硫煤，折合电量140万亿度以上，相当于广东省2000年全社会用电量的1062倍。
目前广东省内发电装机3185万千瓦，约占全国的1/10；其中火电2301万千瓦，水电464万千瓦，抽水蓄能240万千瓦，核电180万千瓦。在广东的电源结构中，按国家能源政策应停运的单机容量在2.5万千瓦以下的小火电机组就达740万千瓦，占24.4％；燃油机组容量982万千瓦（在油价稳定在25美元一桶的前提下，这些机组已难以为继；今后或改烧水煤浆，或改建成燃气机组）；另有352万千瓦的地方小水电和风电，或受天气制约，或因设备残旧，有名无实；单机容量在30万千瓦以上的机组容量仅占全省的38％[6]。
这样一种电源结构，使得广东的电价高居南线四省区之首。请看下表。
表2：四省区电价比较：
|
平均上网电价（元） |
平均销售电价（元） |
平均变动成本（元） |
| 广东 |
0.38 |
0.57 |
0.16~0.17 |
| 广西 |
0.30 |
0.36 |
0.12 |
| 云南 |
0.22 |
0.297 |
0.15 |
| 贵州 |
0.178 |
0.238 |
0.078 |
注：资料来源见[7]
上述分析表明，在南线四省区中，电能资源与负荷中心的匹配很不平衡，此其一；广东的电能生产不具比较优势，此其二。这种极度失衡的特点预示着西电东送可以实现巨大的比较收益。
电力规划设计总院等三个单在《南方互联电网西电东送规划研究》课题中，得到如下结论：南方四省区整体区域电源优化，实施西电东送，广东和西南省区将"双赢"；广东利用西电越多，获盖将越大。到2020年，西电可送1053~1500万千瓦；四省联网后，由于错峰效益和减少备用的效益，到2020年四省区（主要是广东）可减少装机720万千瓦，总费用现值减720亿元。且广东因用西电减少装机，可少排二氧化硫189万吨，四省区的经济损失减少80亿元。1998年广东的酸雨率已达50.7％，广东、深圳已属重度酸雨区，珠江三角洲六城市的氮氧化物和二氧化硫均超过国家二级标准[8]。
实际上，西电东送除了能收到上述报告中所说的经济效益，环境效益和社会效益，还可得到贸易效益。即广东多用西电，相对收缩不具比较优势的电能生产[9]；并专力发展高附加价值的产品深加工技术和产业；就在让出一部分电力市场的同时，获得了更多的"广货"市场。因为多用西电，便增加了邻近发电省区对"广货"的购买力。这对于过分依赖出口加工贸易的广东省而言，无疑是拓展了自己的市场纵深。另外，在我国完成工业现代化的过程中，这种贸易效益对于跨省区的高水平经济新流程的形成，意义十分重大。它是东、中、西部地区先富、后富、共富良性循环流程的主要纽带。
突出问题
上述简略描写给出了西电东送的美妙前景；例如，以贵州的电价估算，西电东送可以使广东的电力消费者和使用者，每年少支出费用数百亿元[10]。但实际的情况表明，其间却是千难万险。
以下是我们在调查过程中了解到的一些情况，主要涉及贵州和广东两省，但它对于西电东送中的基本问题，却也颇具代表性。（详见[11][12][13]）。
"现在省际之间的售电壁垒很难打破，地方的封锁和保护很厉害，牵涉到很多方面的利益关系。到目前为止，我们省（贵州）电力公司与广东省电力公司在电价方面的谈判仍然没谈下来，我们的电价这么低，他们（广东）还要往下压。"
"广东和贵州只签电力，不答电量；这个局面如不改观，我们（贵州）的电厂投产之日，就是亏本之时。因为电厂卖的是电量，很难想像1000万千瓦的能力，一天只发一个小时，它怎么能赚钱呢？据了解，目前广东缺的是电力而不是电量；也就是说，西电东送的电处于广东负荷曲线的哪个区间，是峰荷，还是基荷？这是一个很要紧的问题。据了解，广东在"十五"期间，缺电力、不缺电量的局面不会有根本的改观。这样，我们（贵州）1000万千瓦的能力一旦投产，就陷入了亏本的境地。这些问题处理不好，西电东送各个项目实现之日，就会出现第二批、第三批'二滩'，投产之日，便是亏本之时。"
"西电东送有两个主要环节。第一，电从贵州出去，有个过网问题，这是一个远距离输送的电价形成问题，这在我们国家的价格体系中还没有一个规范。连技术标准都没有，更不要说政策性的法规。对于这个经营输电的公司（如南电），国家应该怎样规定它的利润水平？使它既不能凭借垄断地位谋取暴利，又能有合理的利润用于输电业务的发展。有了这些方面的规定，各个方面就可以监督它；而现在这些东西都没有。
第二、售电方 - 广东。这里有两层：在宏观上，我们国家是以省为单位来考核干部的，而省电力公司又是听省委和省政府的，省里要考虑自己的就业，GDP增长等，这就会对省电力公司的决策产生根本性的影响。在微观上，广东省电力公司从自己的利益出发，首先要保证自己现有装机容量先发满，然后再来考虑用西部的电；这是从电量上来说的。从运行方式上看，他们（广东）当然最好把自己的电量做基荷，把西部的电做峰荷，让你去大起大落，而他自己发的满满的、匀匀的。而电力经营的效率，就是与电量的大小有关系的。随着电量的大小，不同时段的电价应该不一样。结果，广东对电量要得很复杂，电价也要得很复杂。那么，在这些方面，应该怎样合理地确定有关的规则呢？
在这两个环节上，有一个经济关系的大调整。"
这些情况说明，原有的"省为实体"的方针面临着严重的挑战。这一方针，在1980年为鼓励多家办电，解决当时全国范围内的严重缺电问题，起过重大的作用。在"省为实体"的思想指导下，以分省电量平衡的原则指导本省电力规划；同时，建电厂可以促进当地的税收和就业，这些都是各级政府政绩的表现。在这种地方利益的驱动下，当电力市场出现低水平的阶段性过剩的情况下，关闭本地电力市场就成为难以避免的选择；外省的电，价格再低也不要。
显然，在今天的形势下，"省为实体"的方针已不能适应新的环境，成为阻碍市场有序竞争和电能生产力发展的主要障碍。只有打破以省为界的电力市场封锁，加快建设有序竞争的开放的跨省区电力市场。才能实现西电东送和大范围的电能资源优化配置，从而促进电力产销水平跃上新的台阶。
若干建议
为了实现上述目标，可考虑采取如下措施。
第一、在南线及其相关省区（广东、广西、贵州、云南，再加上四川、重庆），加快厂网分离的步伐。
目前贵州省电力公司所属全资发电厂的装机容量占全省装机容量的31％，四川省电力公司的相应比例仅为25.9％；在2003年以前应使广东省电力公司的相应比例降至20％左右（对应于2000年广东省全省装机容量）。
今后省电力公司只作为一个独立的发电商参与市场竞争。原有的省内输电业务及设备设施分离出去，成为专门的不再经营发电业务的省网公司。
第二、在南线及其相关省区，推广四川的经验（详见[14]）,即在省内建立平行关联的三个市场：全省竞价上网电力市场（将参与竞价上网电厂的合同电量10％拿出来，实行竞价投标），省公司内部电力市场和水火电电量置换市场。
这三个关联市场是一个了不起的发明，它可以解决目前一厂一个电价的混乱局面对厂网分离、竞价上网改革进程的制约；可以逐步扩大竞价上网电量的比重，并进一步推动厂网分离的过程。在这个基础上，今后新建的电厂不再实行国家的指令性价格，原则上应使全部电量实行竞价上网。
第三、由国家计委牵头，会同各省区政府的相关部门、各省电力公司及独立的大发电公司和大用户，召开年度会议，分配各发电公司西电东送的合同电量；以此作为西电东送竞价上网电力市场的基础。开始可以合同电量的一定比例为起点，在比例以内，实行竞价投标；而后逐步过度到全部合同电量实行竞价投标。合同可以转让和交易。
随着厂网分离和省、区及区际竞价上网体制的成熟和完善。政府部门将退出西电东送竞价上网市场的交易过程。由大发电公司、大型购售电公司（如省网公司）和大用户，以俱乐部制的形式组成跨区域的电力交易批发市场和期货市场，其运作在有关法律的框架内和政府专业监管部门的监督下进行。
第四、建立南线电力监管局（政府部门）。负责制定长距离电力输送价格，大发电公司与大用户之间的过网销售费用，以及峰谷电价差率，监督有效合同的交易与执行，依法处理仲裁有关电力交易的纠纷，并行使紧急干预市场的权力。
初期，监管机构可由第三条中的国家计委和各省区政府的相关部门组成，一方面分配西电东送的合同电量，一方面监督合同的执行及处理有关的纠纷。
第五、在厂网分离的完成阶段时，放开国务院69号文件的有关限制，实行跨省区的发电公司重组和上市；在南线相关省区形成若干家水火互济的大型发电公司，改变一厂一公司和过分依赖的贷款融资的局面，运用上市充实资本金，形成新的电力投资机制。
第六、对大型综合水利水电项目，实行非发电效益（如航运、防洪）的各级财政综合贴息制度；降低水电项目的财务费用；使水电和火电处在相似的竞争起点上。
第七、成立跨省区的西电东送电力调度中心。该中心按着跨省区电力交易批发市场的交易合同及各发电公司的报价排序，根据当日所需电量，确定各电厂竞价上网电量，并根据上网电厂相应报价结算电费。调度中心向电力市场监管部门定时汇报电力市场的运行情况。各电厂对竞价结果有异议，由电力市场监管部门仲裁。
引文和注释
[1]世界银行：《1998~1999年世界发展报告：知识与发展》；中国财政经济出版社，1999年2月。
[2]能源与电力的高强度使用与可持续发展并不矛盾；这里有两个因素至为关键：其一是要不断提高能源电力的使用效率；其二是要向可持续的电力和能源生产方式转换。但无论如何，对于现代化的生产和生活而言，人均能耗和电力产销有一个下限，即人均能耗为3.5~4吨标煤，人均电力消耗为5000~6000度。
[3]表1中的数据：中国、广东省数据为1999年，其他为1997年数据，来源见庞彩霞："广东率先现代化电力要先行"，经济日报，2000年10月27日。日本的数据为1998年，见《2000年中国统计年鉴》，日本的人均装机数，是我们推算的。
[4]逸丹："电网建设不能松劲"，经济日报，2001年3月8日。
[5]同[4]
[6]费伟伟："西电东送正当时"，经济日报，2000年1月31日。
[7]贵州省计委："黔电是西电东送的战略枢纽"，参天水利资源工程研考会《工作通报》NO.2001－9。
[8]同[6]。
[9]这里所说的"相对收缩"是指：在未来的30~40年间，当全国人均装机达到1.2千瓦，广东可能为0.9个千瓦，届时广东的人口约为9000万人，广东省总装机为8100万千瓦，绝对规模是广东目前水平的2.6倍，相对规模为全国总装机（19.2亿千瓦）的4.2％，比目前的比例收缩一半左右。
[10]根据正文的表2可知，目前广东的平均销售电价为0.57元/度，贵州的平均销售电价为0.24元/度，南电的过网费为0.092元；也就是说贵州的电经过南电输送至广东，价格约在0.34元/度，比广东的低0.23元/度；目前广东的全社会用电总量约为1100亿度，以此乘以0.23元/度，得数为253亿元。
[11]安顺火电厂："打破封锁实行黔电送粤 - 贵州调研访谈纪要之三"，出同[7]《工作通报》NO.2001－11。
[12]洪家渡水电站："搞好电力体制改革促进西电东送 - 贵州调研访谈纪要之六"，出处同[7]，《工作通报》NO.2001－14。
[13]贵州省电力公司："调整经济关系推动电力产销"，出处同[7],《工作通报》NO.2001－15。
[14]张力、王东："内活市场，外找出路 - 四川电力市场面面观"，经济参考报，2001年5月22日。
