参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2001-22
2001年7月26日
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黑龙江省鹤岗市：加大住宅建设力度，拉动经济快速发展
- 黑龙江省调研访谈纪要之四
编者按：2001年5月31日下午、6月1日上午座谈：鹤岗市市委书记张兴福、市长付会廷、副市长于会文、常务副市长王礼民、市长助理赵广奇、体改委主任赵庆春、办公室主任杨恕新、公用事业管理局局长陈金玖、财政局副局长徐征、土地局副局长谢兆昌、物价局副局长程建国、规划局副局长孙双成、房产局副局长王广来、办公室主任刘继双、建设局局長王树彬、房产局局长荣光。为方便起见，下文不再注明具体发言人，简称"鹤岗市政府"。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
鹤岗市政府：鹤岗市辖两县六区，总面积约1.5万平方公里，总人口115万人，城市人口75万人；是一座资源型（煤矿）城市。在"八五"期间，由于煤矿生产不景气，经济增速降至3.7%。从1996年开始，市委和市政府下决心搞住宅先行，实施"五一八"工程。即每年建50万平米经济适用住宅，修五条城市干道；建十万平米康居工程，完成一项城市基础设施重点项目，建设八万平米以上的公益福利商业服务设施。从而拉开了大决策、大规划、大建设的序幕。经过近五年的努力，城市面貌焕然一新，城市化进程明显加快。五年来，全市建设总投资68.5亿元，城市建设总投资达54.8亿元。其中城市住宅建设投资19.6亿元，大型公益福利设施投资4.85亿元，大型市场商服设施投资6.17亿元，基础设施投资24.2亿元。这样大的投入，地方财政仅拿出6000万元，占总投资的1.09%。
五年来，全市共建住宅300万平米，有三万户居民喜迁新居，人均居住面积年均增长0.62平米，由1995年的5.5平米增至去年的8.6平米。五年建房量是我们建市55年福利建房总和的六倍。
我们住宅建设的特点主要有两个：一是成片建设住宅小区。五年规划，启动了12个小区，使城市建设表里如一，不像有的城市光搞路边。二是建设一大批满足不同需求层次的住宅：有残疾人安居楼、环卫工人楼、养路工人楼、矿工楼、园丁楼、警官楼等。残疾人住的楼每平方米300元，终生免收水电暖气费，一栋楼里安置60多户残疾人。我们的建房思路出于党的宗旨：为人民服务。这里与其他地方有明显的区别，不是开发商在这里开发房子，而是政府为满足人民的需要在建房。
五年所建城市基础设施使供水、供热能力翻了一番，基本解决了人民吃水难、供热难、行路难、入厕难等问题；为招商引资创造了良好的硬环境。城市的二期供水、二期和三期供热、燃气工程、用电工程、通讯工程、城市道路工程、广场花园、公路以及鹤岗电厂，总投资24.2亿元，其中争取国家资金12亿，市里财政投入0.75亿，招商引资二亿，市场运作和社会支持2.5亿。从国家争取的资金是这几年国家发行的债券，中央债券不需地方偿还。地方发行的债券需要偿还：周期八年左右。还有一块儿，即邮电、电力、这些项目都得配套，特别是电网改造。
第三块是五年来建设的大型福利公益设施34项，总面积213万平米。这为人民生活提供了极大的便利，也为政府节省了大量的投资。如老干部活动中心、文化娱乐中心、少年宫、艺术馆、图书馆、再就业中心……以及12所学校、市医院、中医院、防疫站、公检法警、新华公寓、全是新的；这不仅在鹤岗堪称奇迹，在全国也可称为奇迹。大家都说，你房子有可能运作出来，有老百姓买；公益设施，一般都得靠政府投资，但鹤岗没靠政府投资，也搞起来了。鹤岗的城市建设带动了各行各业的发展。使城市上了一个档次。有人提出：这钱是从哪里来的？你这儿这么穷，哪有钱搞建设？全国当时积压了7000万多平米，现在差不多积压了9000多万平米。你的房往哪儿卖？实际上，了解了情况后，问题是很简单的，鹤岗不仅解决了住宅，更重要的是解决了大型的公益设施，现在这些设施全是新的。
第四个方面，五年建设大型市场商服设施16个，新增市场面积26.2万平米，是建市54年来的三倍，不仅促进了市场繁荣，还为大批下岗职工提供了就业场所。这方面的资金来源主要是引资，有三个渠道：私营企业投资三亿多元；此外，在建设住宅的同时，建底层商住楼12万平米。在这部分总投资中，财政投入7500万，一年1500万元，占比例仅1.3%。也就是说，不是一定要用财政的钱才能解决问题，可以通过各种方式来运作资金，来实现大建设和大发展。
鹤岗的城市建设是从住宅起步的，采取了十种做法，启动了鹤岗的住宅建设。
1、超前动作、房改先行，要让群众想买房。过去是福利分房、排队，自己不掏腰包；住房上欠了很多帐，有很多人住的房是不符合标准的。平均五平米/人，很窄小。要启动住房建设，有一个前提：老百姓手里有钱。1996年鹤岗老百姓的储蓄存款约50亿元，掏出10亿、20亿买房、就启动起来了。但必须得先搞房改。1996年市委、市政府作出重大决策：全力以赴搞房改。当时国家有政策：房改的房子五年内不准上市，上市得补交差价。鹤岗做出重大突破：第一个突破，凡是房改的房子，一次可以上市。不用等五年，也不用交差价。另外，不仅可以上市，一次性交齐房款的，还可优惠20%。结果当时买房就像抢房似的，便宜呀！我们用了半年时间，就把全市100万平方米楼房、200万平方米平房（总计380万平方米）都卖了，便宜到800~1000元，500~600元/平方米；收回资金3.8亿。这启动了全市住宅建设。但这笔钱只能用来给老百姓再盖房，盖完了再卖。收回的钱，全部集中。大多数房是房产的，这就集中在市里，有些是单位的房，卖完后一样收到房产这儿来，但产权是单位的，只能用于单位盖房，不能用于其他；收到房改办，有个帐，如果单位盖房可动用这笔钱。后来，各单位把这笔钱都用于盖住宅了。不管钱收到谁手里，都是全市启动住宅建设的资金；管得很严不盖房不能动，这就把大家逼到盖住宅这条道路上来了。
2、政策优惠，低价建房，让群众买得起房。先提高房租：七元/平方米。使租房的不如买房的，并把所有建设中的税费全部取消。当时统计有24项税费，可以说，鹤岗市各部门对鹤岗住房建设，做出了巨大贡献。各机构什么都不收，房价就是一个建设价格，地价为零（这得到了国家认可），小区费自己收，政府大配套的供水，供暖设施费统统取消了。
鹤岗的住房建设没有开发商进入，只有建筑商，一平米减免各种税费420元，原来1000元/平方米的房子现在可以卖到600元。所以在启动时，房价在400~600元，卖到职工手里。因为单位有补贴，还有房改资金；鹤岗580元就可建一平米，单位补助100元，自己只出480元，没有利润，没有开发商，其正把减免的好处给老百姓。当时很多部门责难我们，但我们理直气壮。搞住宅建设，当时把房价抬起一些，但不高，因为我们有定额限制，贵了，就找别人去了。建材大部分是本地的，但也有外边的，如佳木斯水泥，宝泉岭砖厂是主要砖源，我们搞住宅把它救活了，但它也要用我们的煤来烧砖。
很多部门收费是诸候割据，收完了费都进了小金库，不用于建设。
3、精心设计、配套齐全，让老百姓买上称心房。我们集中了全国房屋设计格局，也用了一些国外的设计。各单位设计房子基本是套图纸，80平米，设计出大阳台、大落地窗，非常宽敞、透亮，高标准。老百姓一看，值得买。
4、明确标准，支持达标。让新房保值，用旧房解困。以前老有个超标问题，在启动住房建设的同时，把房改政策翻译一条，使用面积几个不算：正处级可以享受155平方米（建筑面积），副处139平方米，正科125平方米，副科110平方米。这么一翻译，标准就高了，住的小了，我们支持达标。这样，他们就可以向外甩房子。国家的安居工程是让没能力住房的人有其屋。由于原来不达标的房卖出去了，老百姓就买得起了。我们市场8000元、一万元一套的房子，都50~60平方米。用新房来保值，用旧房来解困；这些甩出去的房，让安居工程的对象买去了。新房保值，是因为我们设计合理，为第五代，多少年也不落后，不容易被淘汰。
5、以旧换新，激活市场，让群众买得起新房，卖得出旧房。新房把老百姓的胃口吊起来，但旧房买卖很困难。我们在1999年启动房屋以旧换新市场：可用旧房到房管局按一定价格卖旧房，交齐差价，买新房；想换房，马上就可以办。
市里开办了房屋交易所，在房管局下面，是公建机构，一级市场卖楼花；二级市场是现房买卖，三级市场是以旧换新。我市没有一级市场，因为不卖地，因为免了各种费；所以我们激活的是二、三级市场。
6、公积金贷款、按揭买房，让群众有钱买房。全市有公积金一个亿，公积金贷款采取一系列简化手续，货款一要有担保，二要有抵押。老百姓拿什么抵押，拿本房抵押（对个人）；银行按揭对公司不对个人，整栋房子对销售商的，然后销售商再对个人。
7、宣传示范，引导消费，让群众认同存钱不如买房。当时的利率比较高，鼓励大家有钱投资房地产。搞示范房，让大家参观。老婆、孩子，一家去看了，都说好；把旧房比下去了。钱多了还可以买洋房、买商业房。
8、落实责任、集资建房，让群众得到减免税费的实惠。我市建房的一大特点是去掉了开发商，开发商唯利是图，一定要赚钱的，而我们动员各单位给职工盖房。集资建房的最大好处就是所有政策减免的实惠，老百姓都能得到。单位自己盖房，能赚自己职工的钱吗？否则职工还会买你的帐？既可以卖给内部职工，也可以向外部销售。在我市，什么单位都可以盖房，什么清水衙门都可以建楼，可以合建；政府部门盖房不去做按揭，主要是公积金，不够的话，用一点贷款。
还有一部分商住房，是开发商搞的，用按揭，我市有十几家开发公司。当时也没有地价，现在有地价了。从1999年开始（前三所全免），恢复了部分税费，包括地价。现在我市的房价已经超千元了，当时只有400~500元。这等于给了职工一笔钱。
钱从哪里来？有集建房这一条就回答了。一旦图纸设计完了，预收50%给建筑商，房子交工了，再收50%；这样，钱从哪里来就解决了。房往哪里卖？我市的房子还没等盖完，就卖光了，房屋销售率达120%。因为单位有多少人，他一清二楚，自己盖不了，找其他单位合伙盖楼。这样出图纸时，房子就卖完了。图纸出来就分房，要不怎么收预交款呵！另外，我们还控制建筑商的利润，不是按预算价格给的，如按这个价，房价要达700元，我们核算好建筑成本，再给他3%的利润，这样价格就算到580元/平米。对此，我们采取一口价包死，不允许按预算价计算。如加一层营业房加610~620元，一层营业房加10~20元。这样就把建筑企业商的利润拿掉了十几个百分点。建筑企业商都是本地的。原来一万多人，现在发展到三万多人，吸收了不少下岗职工。这些建筑商一年还交3000来万元税。
三年多时间，把各单位的房都建得差不多了。去年开始给市级领导建房，正市级180平米，副市级160平米。我们的房子呼呼得起，一个告状的都没有。副厅级以上的离退休干部，我们全都给。
现在一栋楼5000多平米，占地2000多平米（毛占地），一宗地三万多元地价。现在市政配套费也恢复了。
各单位的都赶上前三年那班车了，没赶上的是社会上的。因为现在地价长了，配套也收了。三年前，社会上的房价也就600来元。当时开发商主要搞商住房，也这个价。我们支持集资建房，开发商的力量很弱，没人理睬。在我市启动住房建设之前，基本上没有开发商。当时的一个开发商就是房产局的开发公司，这是政府的开发公司。后来它承担起房屋交易的功能，政府也在盖，每年8~10万平米。社会上的开发商都是后来批准注册的，现在有14家。它们主要是搞好地段，顶上的房子卖市场价，底下的房子卖给银行，赚一点钱，利润不太高。现在开发商不享受零地价；原来都一样。
9、建房拓路、修路建房，房路相得益彰。主要办法是好地段先建房，后修路，建房时把路开出来，省了50%修路钱。坏地段是先修路，后建房，因为这里没人去建，只有先修一条光明大道，这个地方的地价就上去了，值钱了，就有人来建设投资了。
10、建房育市、兴市促房。建房时有意识地培育市场，以商补宅。各单位设计住房时都设计出一层营业房，主动培育各种市场，然后卖下面补上边，这个钱就补回来了。所以我们的房子成本可能是650元，他卖480元，从卖的营业房里补，营业房卖2000元一平米，根据地段；然后补上边的住房，补完之后，单位还剩两个零花钱。不临街的房子，也有目标的搞营业房。我们的楼层一般都在七层，控制间距保持1:1.5。大寒日见二小时阳光。一层商服房不算挡光。
总之，我们这几年成功地走出了三步：第一步叫搞房改，切断福利分房，提房租，使大家感觉租不如买，让利于民（24项减免）；这启动了第一轮住房建设和消费。1996年开工35万平米，第二年开工62.8万平米。这一步主要解决了缺房而又有钱买房这一层面的人。过去大家都在等，有钱也不买。到了1997年末，我们发现房子不好卖了，当时积压了一些房子，约5~6万平米房子。什么原因？只解决了上一层面的人，两头都没解决：安居工程没有解决 - 买不起，有钱买房的领导干部（有灰色收入）都没敢动，住大的，受处分，不敢住大的。这样，我们在1998年出台了新政策，迈出了第二步：支持达标，以旧换新，以商补宅，启动二、三级市场。这就解决了这两层的问题，即有钱买达标房，没钱买甩出来的二手房。结果，1998年房子建设不但没下滑，又开工了71万平米，主要是各级领导干部买达标房。到了1998年末的时候，我们发现盖房子的积极性没了。原因是底下的商业房卖不动了。一方面所有住宅底下都有商业房，又盖了几万平米大商场。没人买商服房，各单位盖房积极性没了。这样，1999年我们又做出重大决策：拆除全市所有营业房，这是1992年之后搞得临时商业房，全民经商；我们这里满街都是，破烂不堪，挤得路很窄，拆了12万平米。这一下子，他得找地方了，他经营了多少年了。一下子，把我们盖好的营业房都抢光了。于是大家又开盖房子，1999年又新开工了82万平米。当时，我们估计，这一轮拆迁，又能挺个2~3年。拆了12万平米。够建150~200万平米房子，才能补上12万平米营业房。2000年又开工了77万平米。所有这些绝非易事，为我们抢回来了三年时间。因为大家还没明白过来时，我们已经盖得满街都是，每年建一百栋楼。
国家计委专家都到这儿来调查，总结说：中国房地产业已步入误区：一方面老百姓缺房，我们解决不了；全国还不到十平米，应该多少？每人25平方米，这都是低标准，三口之家才75平米，启码应100平米，这是中等标准。如此，我们缺多少房子，数量大得惊人。另一方面，开发商勾结官僚，炒作房地产，牟取暴利，造成房子大量积压。如果都像鹤岗市，一心一意给群众解决房子，办好事；中国不但不会有积压，还要建不知道多少房子。他说，你们为全国房地产业的发展提供了八把钥匙，认为这才是共产党的城市政策，而不是开发商倒地、倒房。本来全国盖房子的成本也就是600多元，但到了哈尔滨、北京，就得几千元，钱到哪儿去了？被少数人分肥了！所以，制造了一大批腐败官员，还使老百姓住不上房子，市场也启动不了。这个问题到今天也没根本解决。后来国家计委1999年下发了几个文件，税费减半，取消了十三项收费。这都来自鹤岗经验。这几年我市财政收入增长都是两位数。原来我市建筑业都是亏损的，现在每年交税3000万元。现在配套费每年收1000万元。另外，这还造就了一大批干部，有经济头脑和能力了，长了大见识。
光建房子了，配套怎么办？机遇是抢来的。配套费我们没收，但基础设施都翻番了，再盖五年房子，也够用。主要作法是：一是完善城市功能和解决人民诸多难题为首要任务。全力解决城市供水、供暖、道路，燃气等问题，政府投资7500万元，主要投在这方面。二是运用经营城市的全新理念，筹措城市基础设施投资。先是宏观运作城市资产，以筹集城建配套投资。过去我们的大城市没有价值，例如过去我市商业房只卖600元/平方米，比住房还便宜，因为那时没卖过商业房，没地价、没房价；现在呢？刚开始启动时，卖1000元、1200元，现在卖7000元、8000元，这就使原来没有价值的城市，价值一下子升起来了。这个价值升起来之后，我们才能运作回来城市配套资金。过去不值钱时，你就让他盖房，他赚不到钱，用什么给你配套资金。由于城市总体升值，每年可收取配套费2000万元。其次是盘活城市的有形或无形资产，如城市车辆的广告……，汽车站点的广告，我们把这些都卖出去。再次，是采取措施，鼓励赞助。我市城建得到了全市人民的大力支持。这几年我们每年都要有几千万乃至上亿元的无偿拆迁，包括修路、修广场花园，拆掉电线杆子，通讯杆子，还包括一些房子。由于我们不是搞营利，所以很多单位都无偿给支持。例如拆私营企业的加油站为修路，那就是几百万元的资产。三是调动全方位积极性，进行基础设施建设。各个单位和机构给点赞助，这样我们每年搞些干道、街心花园、公共厕所，等等。四是向上级争取。我们的供水、供暖、没等国家支持基础设施建设的政策出台，我们就干开了；等到国家政策一出台，我们就搭上车了。北京刚说要拿出2000亿，我们的项目就做到北京，就在会议现场，项目就送上去了。所以我们的供水、供暖，国家给了一个多亿。国家计委到这儿一看，说这钱得给；因为人家已经先干上了。这些机遇都是抢抓来的。现在，我们的基础设施，不但没有落后，反而超前了。这几年基础设施投入了5~6亿元，也是没想到的。要按过去的思路，别说五、六个亿，5000万元都投不起，地方政府没钱。1999年大拆迁得到了全市人民的支持，还出了一些笑话和动人的事情，大家对家乡的变化，非常认可。
市场商服设施有需求，容易搞，不多说了。对于公益设施，大家都觉得是个谜。在这方面，我们搞了三十多项。所有的学校、医院都得到了改造。主要做法是：我们给他们一个好地段，地价高，我们又不收地价；你底层的营业房卖掉，一平米几千元；医院和学校从后院或二层以上建，和营业房分离；卖掉一层营业房，就把医院建起来了。政府也没给他钱，就是靠市场运作。我们这三十多项公益设施，五亿多元投资，政府几乎没拿钱。全是靠这种运作和向上级争取补助。所以我们的中心地段，都是公益事业设施，盖得都很漂亮。很多公益单位，他根本不用卖商业房，谁给他建公益设施，就把底层商业房给谁了。这32项，有公益单位自己盖自己卖，也有让开发商统建的；各占一半。
总之，靠得是三个思路：一是抢抓提高城市化水平这个新一轮的发展机遇，促进鹤岗经济快速发展。提高城市化水平，就是采取措施使城市迅速大规模扩张，并向周围产生幅射力和吸引力，提高城市知名度，不在中心地区，也能建成中心城市。把城市化水平提高了，等于抢占这个区域的先机，这就把别人吸引过来了。你不抢别人抢，你就被别人吸引了，你就会出现"逆差"。没有城市化，没凝聚力，吸引不了人才，怎么搞科技和现代化。现在户口刚刚放开，粮食关系刚取消。我们可以给农民上户口，只是这样他的承包地必须放弃。因此，这些人通常是在市里买房，而不上户口。
我们确定的目标是：迅速扩大城市规模，全力完善城市功能，努力把我市建成张家港式的北国名城，步入大城市行列，使城市人口超过100万人。使黑龙江的中心带：哈大齐向东部延伸。
第二个思路是实施城市建设优先战略，为经济发展拓展战略空间，提供持久的动力。苏州市是搞资本运作，企业上市，有20多个上市企业，从全国圈钱。
第三个思路是加快硬环境建设，走无外不快的发展道路。例如，深圳就是如此。
现在再谈谈城市建设的主要效果：
1、提高了人民的生活水平和生活质量，大量公益设施方便了人民群众。
2、有效地拉动了经济发展：1996年城建拉动经济发展三个百分点（经济增长13.9%，GDP48.7亿）；1997年拉动4.6个百分点（GDP56亿，增14.9%），1998年拉动了3.2个百分点（GDP61亿，增长10%），1999年和2000年预计在二个百分点左占。拉动主要体现在以下几个方面：建筑业增加值年均增长30%以上，建材等几十个行业都起死回生，原来建材业有十八家，家家亏损，现在家家盈利，而且新发展了五十多家。同时城建还可以拉动五十多个行业和产业的发展；如一户搬进新家，除了媳妇不换，其他全换，如家电等。我们这里有一家海虹家电城，原来是一个小老板。电视机利润很小，一台几十元；这么低的利润，搞了几年，自己就盖起了一栋大楼。投资一千万。赔了150万元，因为底下三层都是营业面积，统统还给人家了，再加上红线控制，盖不了那么大。但他根本不当回事。这说明，由于我们的住房建设，大家都在换电视。这他才能赔得起。
3、市场建设突飞猛进，第三产业发展迅速。这个地方很偏远，但4~5万平米的大商场，人来人往，熙熙攘攘。周边的人都给吸引来了，如伊春、佳木斯的人。
4、为就业提供了大空间。不仅使一万多名建筑职工有饭吃，还为三万多人提供了就业。在黑龙江四个煤城中，我们相对稳定，这与建筑业的大发展有很大关系；鸡西有5000多人上访。
5、彻底改善了城市面貌，增加了城市知名度和吸引力。在1999年，我们就引进了五个大项目；如哈尔滨的百年哈啤，山东平度的石墨。这说明城市总体升值了。到去年底，我们储蓄存款升至79个亿，不仅没减少，反而大幅度增加。我们估计，这是进入了良性循环的标志。五年建设，势头不衰，估计还能再持续2~3年。如果人均达到20平米，还可持续十年，现在才8.6个平方米。
市委和市政府主管一个区域的经济，而各部门是围绕着部门利益各自割据。因此，这里边可以说是困难重重。比方说，我们搞的零地价，这是无偿划拨盖房，于是省里有单位来查，说我们土地收益流失了。一个地方的老百姓没饭吃，没人来查。结果使我们的房产部门很为难。
我们这里没有商品房的概念，只有两块，一是经济适用住房，包括了干部的达标房，或者说第五代住房。另一块就是安居工程，即廉租廉价房，在这方面也建了一些新房，解决城市拆迁中的特困户 - 收入很低，这是小面积的廉价房。主要是通过缩小面积来降低价格，25~35平米。其他的住房都纳入了经济适用住房，基本上都在我们物价局的住宅上限价格控制之内（不超过1100元）；再卖也卖不过这个价。但在三级市场上，可以超过这个价，那不管了。我们这里不搞货币补贴分房。因为我们补不起。矿务局和我们一样，比我们晚了二年。
课题组：当初你们是怎么想起启动住宅市场，推动城市建设？
鹤岗市政府：这也是逼出来的。原来我们市的财政收入70%来自矿务局。在"八五"期间，由于煤炭销售量大幅度下降，全市经济增长率一下子降到3.4%。1995年底何书记来了（现在省建委的副主任），就开始琢磨这个事，后来市里开了八届五次全委会，统一了思想认识，就开始大干起来。
课题组：与沿海相比，你们的方式有什么特点？
鹤岗市政府：沿海是以出让方式来做的，土地使用权招标拍卖；上海也有搞商业与工厂置换的；但这种置换方式在我们这儿不行，因为置换出来的钱，到别的地方盖不出新工厂。我们的零地价实际上是行政划拨供地。这对于我们这种不发达地区，应该说是起步成本最低的，不如此，住宅市场启动不起来，城市建设也就搞不起来。我们这里的动迁成本大约为100~130元/平米。我们是宁愿动迁，不愿征地；这些年搞住宅和城市建设基本上没有征地。到2010年，我们的城市人口要达到100万人，尽量往中心区收拢。目前城市建成区面积58平方公里，规划区面积89平方公里。
课题组：在这几年里，你们对影子地租及其分配流程，做过测算和分析没有？
鹤岗市政府：没有做过这方面的工作，因为缺少数据基础。
李旭梅整理
