参天水利资源工程研考会《
工作通报》No.2002-18
2002年6月19日
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四川省林业厅：造林必须营林
- 四川调研访谈纪要之二
编者按：5月8日上午，课题组邓英淘、崔鹤鸣、吴宁到四川省省委农村工作领导小组办公室座谈：四川省林业厅科技处处长罗增斌。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
课题组：林业我们最关心的是退耕还林。现在退耕还林，有列入计划的，还有未列入计划的。比如山西，地形属于黄土高原，水土流失问题很严重，需要退耕还林的面积很大，任务艰巨。这样就产生了一个问题：列入计划的很少，需要退耕的面积很大。那么，没有列入计划的那些地，既无口粮也无钱的补助怎么办？这马上产生了一个矛盾，就是农牧的矛盾、粮草的矛盾，在近5~10年之内，这些矛盾将变得突出。比如2001~2002年，山西全省缺粮人口达到了700多万，占全省人口的四分之一。当然，山西总体并不缺粮，但是必须从不缺粮的地方往缺粮的地方调。在整个退耕还林的过程中，我们觉得有一个很大的问题 - 25度以上的地太多了。
罗增斌：四川的退耕还林任务有1200万亩，目前已经退了500多万亩，比规划的进度提前了。退耕还林是朱总理在四川定的，他1999年9月6日来四川，9月12日离开时他同意四川开始搞退耕还林。9月15日我们召集了全省120个试点县的县长，还有林业、财政、粮食等其它涉及部门的领导，开了全省的退耕还林会。退耕还林这个工作我们搞了这么多年，效果相当显著。2001年朱总理来四川视察后非常满意，给予了充分的肯定。
四川对退耕还林工作很认真，每一个环节都通过政策进行规范和引导。省里为这个工作专门搞了两本文件资料汇编。按照四川的规划，到2010年，要退耕还林1200万亩。现在统计出来的数字是，25度以上坡地共1154万亩，实际上在民族地区还有很多开荒地，没有统计进去。如果加上这些，肯定要超过1200万亩，这个数字相当大。从1999年到2001年底，我们共退耕500万亩，另外还有配套的"退一还一"荒山造林任务280万亩，到2002年底，可以完成接近800万亩的退耕还林任务。当然，现在因为北京的沙尘暴，可能我们会追加一些任务的。
刚才你们问25度以上，不在退耕还林任务里的那些地怎么办？我们采取分年安排实施的办法，计划外的就不该退，你退了也拿不出钱和粮。我们在计划下达时就把政策宣传工作做好了，所以这不应该是个矛盾。
第一批试点开始的时候，省里是自上而下分层下达任务的，由省下达到市，再由市下达到县，根据25度以上的地有多少，在四川的生态地位等情况下达，比如有些江河源头的县就多给一些退耕还林任务。2001年下半年，对计划的下达方式进行了改革，各市、地、州在征求各个县意见的基础上，由下而上的申报，最后由省里平衡下达。这样改革的好处是，可以把生态建设的这种要求跟农民的意愿结合起来，我们要考虑当地有没有积极性。确定了农民有积极性，地方和县里有积极性，然后我们再根据他们所处的生态位置下达任务，这样改革，效果比较好。
你们在山西发现的问题，在四川应该没有。那些应该退耕，但计划上没有让你退的地，你就别退，退了也拿不到钱、粮。这个政策宣传到农民那里，他们是不会动的。当然，也有些地方，给了1.8万亩的任务，结果搞了二万亩，验收的时候发现退多了，怎么办？我们采取滚动报帐法，反正国家退耕还林的补助是五或八年，你今年拿不到钱就明年再拿，往后延。这个问题是可以解决的。
在山西发现的问题，在这里不一定能发现。我们是严格按照计划执行退耕还林任务的，在最初试点的时候，我们反复强调不能超计划，不然报不了，农民向政府要钱要粮，国家拿不出钱，地方财政又负担不起怎么办？一亩地按国家五年或八年的财粮补贴来算，平均下来是1900多元，地方政府根本负担不起。
实际上，我们退耕还林工作中也存在着一些问题。第一个问题是国家要生态，农民要增收。在这个关系的处理上如何找好结合点是个大问题。搞了好几年的退耕还林，在这个问题上，一直强调坚持生态优先，优先考虑生态效果。但是到了农民那儿，他肯定不首先考虑生态效果，他考虑的是收入，考虑的是一亩地不种粮的话，怎么搞别的来创收？我们一直在鼓励各地探索研究如何把生态与增收相结合。但是国家有硬性的政策，退耕还林80％要恢复生态林，这是一个不能碰的红线。
农民要收入，国家要生态，这个矛盾比较突出。农民增收的要求很高，我们也很迫切。那么怎么解决呢？现在我们的解决办法还不是很成熟，各地正在探索研究之中，但还是有些好的模式。一个模式是不搞纯生态的生态林，比如种竹子，既不影响收入又不影响生态；另一个模式是上面种树，下面种草养畜，这种方法有些好的典型，也有很多有初步成效的例子；第三种模式是生态林和茶叶等其它植物混植，这种模式也有搞得比较好的。从大面积来看，退耕还林主要还是生态林。
课题组：竹子属于生态林吗？
罗增斌：竹子属于生态林。
尽管这几年来退耕还林中总结出了一些好的模式，但实际上还是有问题，因为国家明确规定80％要搞生态林。要在生态中找收益，难度肯定比较大。像种竹子，要跟土壤、气候等很多条件相结合才行。像川西、川南降水比较丰富，种竹子还行，但川北就不行了。生态要求和农民增收的矛盾问题一直没有彻底解决好。
课题组：能不能搞一些采伐周期比较短，像3~5年就可以采伐的速生林？
罗增斌：这又涉及到另一个问题，也就是我要讲的退耕还林中存在的第二个问题。国家的采伐政策对资源的培育有限制作用。森林资源按规定依法采伐是对的，但是在1998年启用天然森林保护法后，采伐受到严格的限制。四川在1998年之前，每年的木材生产计划是400万平方米，1998年来了个急刹车，天然林一棵树都不许砍了。这给林业、林农的生活带来的冲击就先不说了。单就限制采伐对资源培育的这一块说，农民看不到出路，退耕还林的积极性受到极大的影响。而且我们也接触到一些企业，想投资搞木材加工基地，他们要求我们林业部门答应几年以后可以采伐，但是这涉及到了中央大的政策，我们四川一个省的林业部门怎么敢随便答应？所以，采伐政策对于农民从退耕还林中找到发展出路有抑制的作用。这边要80％的生态林，那边又没有很好的疏导，这影响到了我们发展的积极性。
第三个问题是，在政策兑现过程中确实发生了一些问题。钱和粮到了基层政府那里，经常被克扣。他们的花样很多，有的把国家补助的现金和粮食折成钱，直接抵扣农民的提留和各种收费，钱都不跟农民见面！这属于比较简单的方法。还有的方法是，本来国家补助的是300斤粮，但发给农民的是面条，把加工费、加工税等等都算进去了。类似花样比较多。我们分析，农民的自我保护意识比较强，一旦他发现你做的和政策有差距的地方，他就要举报你。我们现在有专门的举报热线电话。但是退耕还林涉及到了210万户农民、780万人、168个县，涉及面相当大，基层什么花样都有。这个问题不容忽视，因为直接影响到党和人民政府的形象。省里非常认真，很多省领导或中央领导直接批下来这类问题，我们都要进行查处。我们分析这类问题主要是在乡、村一级，他们怎么都想克扣一点，但也不是大面积的。省、市、县都是政策性比较明确，操作比较规范的，但问题的确是存在的。有粮食问题、现金兑现问题，各种各样的花样。不能说我们林业部门就没问题，树苗问题是存在的。这么大的工作面，确实存在一些问题。
退耕还林工作中的第四个问题是农民不愿意搞荒山造林。退耕还林就是给你一点有钱有粮的任务，还有一些没钱没粮的任务，可是农民不愿意干没钱没粮的。荒山造林是硬性任务，和有钱有粮的任务是配套的，但农民不干，这方面我们做了很多工作。朱总理在退耕还林座谈会上就说过，农民地不用种了，时间空下来就可以荒山造林去。这个设想是好的，但是农民很实际，他不愿意造林，愿意打工挣钱去。这一块任务落实难度比较大。
四川的退耕还林工作，从政策制定到政策的推动程度，在全国范围来说，都很有创造性。四川制定的很多办法、规定、政策，后来都上升为全国性的了。我们的这块工作，国家林业局、国家计委、西部开发办都给予了充分肯定。应该说这项工作对我们四川林业部门的压力是很大的。省委、省政府一讲农村工作，就讲退耕还林，我们感到万一工作落实不了，将来交不了差可就了不得了。国家给四川退耕还林的投入是一年14~15亿元，还有天然林保护的投入是11亿元，2000年和2001年，国家对四川林业的投入都是25亿元，2002年要突破30个亿，主要靠的是国债资金。所以这块工作压力很大。
说实话，现在对农村做的工作，包括基层干部所做的，都没有我们搞退耕还林这么细。退耕还林，每一户退哪一块儿地，四周还要丈量定边界，分户建卡。这个分户建卡的卡片要包括你退了几亩地或几分地，在某山某地，四周边界是哪儿，种的是什么。林业部门每年都要验收这个卡，签字盖章后才能领粮领钱。面对千家万户做这个工作，工作量非常大。我到有个县去看的时候，那里的分户建卡堆了整整一间屋。
我们林业厅科技处和清华大学正在开发一个管理系统，准备把这些资料都输进电脑，通过电脑进行管理，但这也需要投入。所以我一直在讲，退耕还林一方面成绩很好，另一方面我们作为林业部门的压力很大，工作量很大。林业部门一户户建卡片，去一户户验收，这个工作量是相当大的，而且是作为一个政治任务来完成的，我们每次发文的时候都强调这个问题。
课题组：我想提一个问题，我觉得您提的退耕还林中存在的这几问题都非常好，但我觉得核心问题还是砍伐政策和营林的关系。如果解决不了这个核心问题，其它几个问题都没法解决。南方雨水比较丰沛，坡度又不一样，有些陡坡确实树种了就不能动了，否则会加强水土流失和对植被造成破坏。但是有些缓坡，或在一些较平坦的地方，可以搞点砍伐。现在有一种木本饲料，就是把杨树逐年砍伐，最后变成灌木，既保护了生态，同时又有了饲料。砍伐政策和营林的关系可能是核心问题，如果不让采伐，退耕还林不可能长期维持下去。农民吃什么？喝什么？
生态效益和经济效益如何结合？我觉得要找到合适的品种、合适的技术，还有合适的一套营林规则。瑞典就是最明显的例子。瑞典的森林砍伐种植有一系列的规定，从原理上说，就是砍伐量不能超过生长量，但是不同的树种、不同的地势有不同的规定，它有它的一套规则。
中国的退耕还林怎么搞？如果不让农民营林，我们的直觉是肯定搞不下去。这个经验是有的。像宁夏的固原，联合国粮农组织给那里投资，大面积的造林，搞了好几年，最后搞得很成功，一共搞了280万亩。但是联合国的钱、粮一撤，280万亩的林子马上被砍伐得仅剩20万亩了。农民没办法，他们要吃要喝呀！
罗增斌：有人就问过我，退耕还林五年以后怎么办？我就说，五年以后，经济林的问题不大，因为它本身有效益，但是生态林五年以后就要出问题了。
课题组：这就是宁夏固原的教训。我觉得要拿出一套办法来，解决核心问题，解决砍伐政策和营林的关系。
罗增斌：现在我们在13个县搞试点，从2001年开始，允许适当的采伐一点。一点都不让采伐肯定不行。木材这个东西，乱砍伐不行，不砍伐也不行。
课题组：从长期来说，森林不砍伐不行，如果变成过熟林，生长量反而会下降。
罗增斌：现在给退耕还林、生态林的补助到底能维持多长时间呢，国务院的文件说了一句：生态林的补助是八年，经济林的补助是五年，到期后根据情况，需要补助多少年就补助多少年。但是这个东西就不好操作了。
课题组：农民退耕还林后实际收入情况如何？
罗增斌：退耕还林补助每亩300斤粮食，而退耕的陡坡产出都很低，也就是200多斤，应该说农民退耕还林后的收入是增加了。
这里补充一个问题，退耕还林的地原来是不交农业税的，由中央财政转移支付，但是中央最近又改了政策，退耕前亩产300斤以上的地还要交农业税，在退耕还林补助中扣除，300斤以下的就不收了。这个麻烦就来啦，哪个地是300斤以上？哪个地是300斤以下？操作起来很困难。我们觉得中央有点小气了，像成都这样发达地区，可能无所谓，但是穷地方可就不一样了，农业税是很大的一块收入。现在应该农业税都不要收了，休养生息，这样最好。现在一亩地到底能产多少东西？林业税也很重，我分析了一下，林业采伐的各种税，综合起来要达到45~48％，如果再加上村里、乡里整的税，税收比例更高！所以说，税收政策也限制了资源的发展。但是有一个可喜的信息是，国家林业局最近有个副局长正在紧张地搞一个调查，准备搞一个加快林业发展的文件，对采伐政策要有放松。这个政策究竟最终能不能出台还不敢肯定，而且需要一个过程。但这说明了中央意识到了采伐政策、税收政策本来就束缚了林业的发展，对资源发展起到了限制的作用。这个东西如果不突破的话，林业要想有一个很大的发展是很困难的。
课题组：不营林，林业就不可能发展，而要经营，不砍伐是不可能的。
李单整理
