参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2002-22
2002年7月10日
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四川省建设厅：发展城市必须运营城市
- 四川调研访谈纪要之六
编者按：5月9日下午，课题组邓英淘、崔鹤鸣、吴宁到四川省建设厅座谈：四川省建设厅副厅长杨洪波、城建处副处长李虹、计财处副处长王京、办公室副主任陈福田、村镇建设处副处长文技军、规划处伍明辉。本文根据录音、笔记和所提供材料整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
课题组：西部大开发有各种各样的渠道、措施、手段，其中一个就是怎样通过运营城市，来发展西部和四川的经济。在这方面你们有什么想法？我们来之前听说邛崃引用了BOT，我们对这类趋势非常关心。因为现在有一个普遍的问题，就是原来城市的公用设施、公用产业都是政府包办，但是居民对城市公用产业的需求越来越大，要求也越来越高，现在政府包不下来了。那么包不下来怎么办？城市是一个非常有价值的资产。四川省在这方面有什么想法？怎么样加快城市化的进程？
建设厅：这个题目很有意思，四川省对于城市化进程非常重视，我们把城市化战略作为经济发展战略中一个非常重要的战略，采取了很多政策和措施来加快城市化。现在有一些城市发展的新理念，比如刚才你们提到"经营城市"的概念。现在城市建设行业找到了一个法宝，就是经营城市这个法宝。经营城市这个理念本身是不错的，但是在认识上产生了很多偏差。
四川作为西部一个大省，城市化率才26％，低于全国平均水平。四川提出的目标是城市化率每年增加一个百分点。四川目前人口是八千多万，也就是每年让80万人进城。现在的统计口径，50万人口就算是大城市了，相当于我们每年要增加一个多大城市。这牵扯到很多方面，像城市基础设施建设等等，投资很大。
四川的地级市18个，县级市14个。政府背了很大的包袱。公用基础设施事业低利润，甚至亏损，比如公交车，每年都是亏损，成都的公交每年亏损1000多万，最高时达到3000多万。公交公司现在走出了一条路子，很多线路搞中外合资来经营，这样更新换代的车辆就进来了，给当地政府减轻了很多负担。
像成都的自来水六厂，就搞BOT，全省其它城市也在逐步实行这个模式，以吸收更多的资金来搞城市基础设施建设。这是四川省、也是中国城市基础设施建设的一个发展方向。但是，政府部门之间有交叉问题，比如公交车，属于交通部门管，包括出租车。很多东西又归城建部门管，又归交通部门管。
四川在改革开放以来，特别是近几年，对基础设施投入很大，但欠帐也多。四川的基础设施建设的资金相当欠缺。举个例子，像垃圾处理厂，真正达到标准的很少。这几年各地发展垃圾处理厂的积极性都很高，主要是靠国债资金，现在国债资金快没有了，2003年开始国债资金将停止。西部这些省份都很依赖西部债券，四川也是。
在国家没钱的情况下，作为一个城市，不可能不发展。但是靠什么投资？垃圾处理有不少利润，污水处理回报率相当低，甚至是倒贴。污水处理是保本微利，实际上是没利，什么也挣不到。国家要求是在运营初期只能是保本，因为本身是公益事业。但是国家没有钱，只好叫投资商来介入，修污水处理厂。修污水处理厂没有利润，国家要出台政策来保证投资商有效益。最后还是要从老百姓手中收费，通过政府的行政行为来保证让开发商、投资商有效益。
污水处理、垃圾处理都面临着收费问题。物价和财政部门都在商定到底应该收多少费。即使定下收多少，还有怎么收的问题。实际上这是一个社会问题。多收了会影响稳定。站在我们的角度，还是希望收费。我们很想搞城市道路收费，实际上收来费还是用于基础设施建设。但是想法早就有了，政策方面不同意。
跟交通厅比，我们的投资量相当大。交通部门修高速公路有效益。实际上，城市道路建设的复杂程度比修高速公路大。而且城区内道路的长度不比城区外高速公路短。像成都，三环路长51公里，绕城高速公路是84公里，都是在城区范围内，涉及到拆迁等各种问题。
课题组：垃圾处理、污水处理的收费是必要的。省建设厅能制定收费标准吗？
建设厅：我们没有这种权力，只能参与制定收费标准。我们可以从行业发展的角度提出建议，打报告给财政厅，如果立了项，然后物价局再下去调查一下，制订一个标准，最后由省政府批准。
课题组：北京水费是二元一吨，污水处理费是六毛一吨。你们这里是什么情况？
建设厅：我们自来水费是1.2元，污水处理费才0.2元，不成比例。实际上污水处理的成本比水要高，生活用水的70~80％要进入管道处理，所以应该收水费70％的。中央给了西部一些优惠政策：如果没有污水处理厂，可以先收一部分费用，作为以后建厂资金。但是这个政策我们还没有用好。
课题组：从负担来说，三口之家每个月用10吨水，每吨收六毛钱的污水处理费，才六块钱，负担会很大吗？
建设厅：四川很多地方非常穷。像成都，贫富不均，很多人只有100多元的基本生活费，而且成都的消费水准也不算低。但是我们考虑过，一吨水的污水处理费如果收费四毛，10吨才四块钱，一家三口一个人才摊一块多钱。现在出去逛街买瓶矿泉水也要二块多。应该说收费是天经地义、合情合理的，但是老百姓的心理承受就是这样：以前吃水、用电，长期以来都是低价、福利性质的，现在要交钱，老百姓心理很难接受。成都大部分比较贫穷的人都是过去国有企业、军工企业的人，而且这部分人相当多。国有企业长期以来水、电、气都是福利，现在却都要收钱，而且以前水价是几分钱，现在一下上涨到几块钱，对他们来说幅度太大，不知道以后会不会涨，心理上很难转过弯。
课题组：这个关肯定迟早是要过的。我最近看了天津一个案例，应该比四川的情况要复杂得多，就是供暖问题。北方的热负荷是很大的，100平米的居住面积，四个月要付1800元的取暖费。天津的供热企业全部都亏损，经过三年的努力，把亏损问题解决了。他们关键的措施就是分户计量收费，全部安装热表，多用多交。供热企业的积极性就上来了。
收费问题不解决，运营城市城市是一句空话。天津人均收入很低，都能解决供热问题，四川的垃圾、污水处理也都应该可以解决。而且水价可以采取阶梯价格，适应穷人。可以拿能缴得起的人缴的费，来补贴那些缴不起的。天津就是这样的，居住面积在50米以上是市场热价，居住面积在50米以下是补贴价格，而且还有像烈属之类的优抚对象，都享受补贴价格。
建设厅：收费本身是件简单的事，老百姓转不过弯来是一方面，最关键的是制定政策的人转不过弯来。像现在省一级政府考虑的是比较宏观的问题，比如社会稳定。市一级政府考虑的就不一样了，考虑问题比较具体，很容易接受像水价这类问题。而现在市级政府没有制定价格、收费标准的权力。省里考虑社会影响，我们只考虑提高收费后对这个行业进一步发展的影响，像增加供水能力、提高污水处理质量、改善环境这方面的影响。考虑问题的侧重点不一样。
课题组：污水处理如果搞好中水回用，那就有效益了。
建设厅：现在四川的中水回用已经开始起步了。我们下一步目标是要把中水在新的小区里利用起来，让它入户，但是老的小区的管道难度太大。
课题组：北京市政府在离污水处理厂近的地方规划了利用中水的洗车点，其它地方不许用自来水洗车，而且将来铺设了管道，可以沿着绕城的环线路上布置足够的洗车点，逼着汽车都到那里洗。北京四环沿线的地方现在就在搞这种洗车点。
而且中水可以在收费上优惠，比如北京一吨水收费收二块钱，中水就可以收1.5元，完全可以把中水回用运转起来。
建设厅：实际上建设厅自己的部门就可以把它利用起来，像环卫部门可以用中水冲洗街道，园林部门可以用中水浇植物。但是这牵扯到投资问题，因为建污水处理厂的投资量很大。
课题组：我们在想怎么能把公用产业从原来的包袱，变成财富，而且增值生利，越搞越大？要是永远靠政府投入，肯定维持不下去，不能老把它当福利。就是上海、北京都得收费。凡是提供的产品、服务能够允许封闭运行，就容易商业化。不像生态建设，种一片林子，生态效益反映在全国、全球，城市公共产业是可以内部化，容易商业化。而负担问题可以通过阶梯价格来解决。凡是穷人富人共同消费同一种产品，阶梯价是一个基本的保障。
建设厅：阶梯价是更合理的一种收费方式，比如使用基本需求的量度内可以同价，超过这个量度，属于享受型了，那么就高价。这很合理。
课题组：而且基本需求的定额可以定在很低的标准，促进节水。家里节水的方法其实很多。另外，固体垃圾也得收费。有的地方焚烧垃圾，产生热量搞热电。
建设厅：四川不行，除了能每年产生2400万吨垃圾的成都，其它市都是几十吨。还有不允许小电站上电网的问题。四川垃圾处理搞堆肥的比较多。堆肥有销路，垃圾本身还有收费，所以效益不错。现在四川也有私人、民营企业来介入垃圾处理这个行业了。污水也好，垃圾也好，应当把它当作一种资源，而不是废物。应该把垃圾利用起来，产生一部分效益，如果这部分效益不足以负担处理费用，就需要政府出台政策来收取费用，向污染人、排放人收费。
公用事业是个宝，挖掘好了，搞公用事业不缺钱。观念上要打破，以前公用事业是国家的，大家认为政府收了税，必须政府拿钱，公用事业应当是免费，是福利型、公益型。老百姓很反感公用事业收费。但是收的税不够，所以应该增加收费。四川省有些地方的城市维护费一年只有几万元，肯定什么都干不了，发工资都不够。
课题组：成都的气化率现在达到多少？
建设厅：成都的气化率在全国都算比较高的。四川的大城市基本都有天然气，价格比较低。但是有的地方没有天然气气源。像攀枝花，没有天然气，他们在规划通过管道从宜宾输气。这里的天然气公司亏损。收费是四毛钱，成本是1.1元，这是政策性亏损。这个亏损率不得了，越生产越亏。这么运营城市是运营不下去的。
我想再谈谈城市化建设方面存在的问题。四川目前的城市化率是26％，计划提高10个点，到2010年达到36％。2001~2002年，都没有实现这个目标。现在城市化水平是每年增长0.5％，只实现了目标的一半。这几年的形势很好，却没有达到目标，是什么原因制约了城市化的进程？目前有很多问题都没有解决，比如产业结构、区域协作、人口转换的机制等很多问题都没有解决，但是最大的问题是土地短缺。土地不光制约了人向城市集中，还制约了城市企业和产业发展，使城市化的目标难以实现。所以有些政策必须跟上去，才能加快城市化的进程，否则我们的城市化目标难以实现。我们给省政府专门打了一个报告，希望解决一些城市化相关配套政策方面的问题，比如户籍政策要改变，还有土地使用制度要改变。
现在土地供给制度是计划供给，不管你需要多少，我一年只能给你这么多。这个指标是根据土地利用的总体规划来制定的。而土地利用的总体规划是以生产粮食为前提的，不是以城镇公共需要为前提的。
课题组：《耕地保护法》实际上是很陈旧的。原来基本农田的保护是建立在我们国家耕地只有15亿亩的基础上，现在国家的耕地是19.5亿亩，相差4~5亿亩，如果这4~5亿亩土地变成城市，可以容纳五亿人。
建设厅：土地制度是发展城市的制约。土地是城市的载体，没有载体怎么发展？
现在大家认为经营城市就是把能够卖的都卖了，能赚钱就赚，产生了效益就是经营好了。我作为一个城市建设规划管理的工作人员认为：这种观念是偏差的。经营城市本身是一个很好的想法，就是要通过政府、企业的运作和各方面的介入，把城市建成一个各方利益综合平衡的良好生活工作环境，而不是单纯把城市当成一个商品去满足部分人的需求。应该说有些东西是可以产生效益的，但有些东西是不能产生效益的。有些东西是可以拿出来进入市场的，有些东西是不能进入市场的。经营城市应该是从整体考虑。以前我们观念没有改变，有些该进入市场的没有进入市场，结果让城市背了很大的包袱，城市建设受到了影响。有些东西，像公交公司，是完成可以通过市场运作来提高效益，同时提高质量，让居民得到良好的服务的。土地也是一样，就说城市里的地，用于工业、用于居住和用于商业，发挥的效益差别很大。经营城市就要让这块地发挥最高的效益。如果单纯地从效益来考虑土地用途，肯定也要产生偏差。比如成都市中心黄金地段的土地，可以卖1500万一亩，如果纯粹为了效益应该卖了，但是从综合的角度来考虑，可能应该把它当绿地。
课题组：所以我们就认为叫"运营"城市，而不是"经营"城市。
建设厅：这个观点我赞成。运营城市要比经营城市的概念更广泛。如果现在的领导人不从综合角度考虑，而只考虑投入、产出问题，肯定要有偏差。很多市长的城市经营理念很狭窄，看到一块地想的就是怎样让企业来开发赚钱，而不管老百姓是否遭殃。市中心会为了效益而出现各种违规的东西，造成城市中心密度过高，整个城市情况一团糟。
课题组：运营包含好几层意思，它包括运筹、规划、设计、运作，不是单纯一个经营。
建设厅：当初薄熙来提出"经营城市"这个概念时，不像很多领导人理解的那样仅仅是"经营"，他还有很多配套的提法，比如他还提出了"环境的革命"。现在有些城市在"经营城市"这种新概念的冲击下迷失了方向，从而给城市带来了一些以后难以弥补的后遗症。我并不反对"经营城市"，但是经营城市应该是统筹、协调、安排各种要素，达到综合效益，其目的应该是达到各种活动主体都满意的最佳状态。城市是各项活动的载体，不管是个人还是团体，政府的经营手段应该是让他们都能在城市的经营中得到实惠，形成多赢局面，不能单纯强调一个方面。当然，不能把土地都拿来修绿地，该修商业建筑或居住区的还是要修。我很赞赏上海最近采取的一个措施，在寸土寸金的城隍庙边上拿了一块5000多平米的地建绿地，政府花了五亿元。上海的经营概念很强，实际上它放弃了这一小块地的直接效益，带动了周边的大环境。实际上我多次提出：城市发展当中面临着城市结构需要调整的问题。现在老谈工业结构调整、农业结构调整，但是没有人提城市结构调整。城市结构调整的概念就是从城市的定性到城市的物质形态，再到城市内部土地的使用都需要调整。目前的土地配置是传统计划经济时代产生的土地配置方式。那个时候是需要多少就配多少，不讲土地效益。所以在城市中心出现了不该有的工厂，那些工厂生产和生活的关系搞成小社会，都是以前计划经济留下来的，跟现在的理念格格不入，也不利于他们的生活舒适性。像小社会问题，成都东郊的那一片工厂，全是各厂各建各的医院、学校。那些医院、学校的规模非常小，质量上不去，服务也上不去。那是以前城市规划产生的土地结构和城市组织结构，我认为现在应该调整。调整了就能产生效益。现在东郊把工厂搬了出去，价值一下子就体现出来了，我们测算土地增值收益将达到200多亿元。所以如果不把结构调整的文章做好，城市是发展不好的。
现在国土资源部有一个年度用地指标，没有指标，有地也不能用。应该按市场运作，随着城市化发展进程，按照市场需要进行供地。在城市内部已经启用的土地上，土地政策和我们的想法矛盾不大，因为只是转变土地性质。现在主要问题是在新增土地上。农田改为非农用地上难度很大。城市用地的需求量很大，按现在的城镇体系规划，到2010年，我们要新增城市人口900万，需要820多平方公里，而我们的土地供应总量到2010年只有500多平方公里。那些新增人口到哪里去，怎么住？增加容积率的话，环境又不行了。
课题组：那省里是不是可以多给成都用地指标，少给其余地区？
建设厅：省里可以调剂，但是其它市会争。现在土地严重制约了城市的发展，影响了我们的城市建设规划。土地部门把工夫下在了如何按计划控制，而很少下在对城市的客观需求进行研究上，而且也没有下工夫对土地进行评估定价。城市建设规划和土地供应规划之间缺乏衔接。
另一个问题用地成本。现在为了控制占用耕地，一个手段是供地指标上控制，另一个就是提高用地成本。这样就增加了加快城镇化进程的成本。有的城市规划一方面要求城市人口要发展，一方面要求用地要控制，这很可笑。另一个制约因素就是户籍制度，但是这正在逐步放开。
我们的土地需求是非常高的，而现在国土政策对增长造成很大的压力。如果说土地是一种资源，作为城市建设用地的话，产生的效益是非常高的，而作为农业用地的话，可能一辈子也赶不上城市用地一年的收益。土地是政府掌握的最大资本，要让土地发挥效益的话，就应该根据需求来使用。但现在不是按照需求，只给一部分地。这样会造成土地过度使用，而土地过度使用会贬值。土地变得过于拥挤，环境变坏后，土地就会变成劣质资本。我觉得我们的基本国策有问题，还是停留在过去计划经济时期的供给制度。
课题组：过去我们有缺粮的问题，但实际上我们现在口粮是没有问题的，土地的使用原则要调整，占补平衡完全不必要。这些人为措施造成土地短缺，使土地价格上涨，造成城市居住成本上升。城市居住成本提高后又不利于农民进城，形成一种恶性循环。
我们听说邛崃在搞BOT，你们能介绍一下这方面的情况吗？
建设厅：邛崃把政府管理职能都BOT了，我估计是不会成功的。BOT的对象它搞错了，BOT的对象应该是对经营项目，不是对一个城市或组织。一个城市区域内有很多社会事务，如果企业把社会事务当成了经营行为，到时候企业肯定管不了。我举个简单的例子，有个很大的企业，在全省很有名气，它在当地的县里征了很大一块地，全部让它自己管。虽然不叫BOT，但是比BOT还彻底，BOT最后还要移交回政府管理，这个连移交都没有，一直管下去，当然还是有一定的土地使用年限。这个企业搞了些经营项目，同时它还成立了社会事务管理处，成立了派出所，全是企业自己搞的，他们自己委任派出所所长，还买了枪、警车。有一次这个企业的人开着他们的警车出去到山区玩，警车被藏民偷了，枪也被偷走了。枪丢了可是大事，只好报到了公安部门。结果公安部门一查，很惊讶，他们问这个派出所是怎么成立的！公安部门对这个事情进行了严厉的批评和查处。最后，当地政府接管了派出所，撤销了派出所所长和他们的警察资格。
企业行使政府职能，它不会是公正执法的。项目BOT我是大力支持，但是不能把政府管理职能BOT，不能把整个区域的全部事务都移交。
反过头来看另外一件事，我们这里的一个风景区转给了一个企业来管理，企业在里面实施管理权。我们对这种方式提出反对，因为资源是国家的，管理应该是政府的，经营可以是多样化的，风景区也是一样的。不能让开发商想怎么干就怎么干。有段时间四川对景区的经营权出让，争论得沸沸扬扬的。有些领导观念有问题，老想着一卖了之，收回钱完事。如果居民和企业发生矛盾，或者企业再招商，其它企业和它发生矛盾，怎么办？政府把政府职能出让，企业是承受不的，这样反而对企业不利。
四川很多情况和沿海不相同，有些领导的意识没有跟上。改革开放刚开始，四川和山东较劲，两个省份都是农业大省，但是现在山东的发展势头比四川好得多。山东主要领导人的意识比四川好。沿海省份的发展有地域优势，但我觉得实际上关键还是决策者的意识。
从98年我们就开始推动城镇化进程，提出了四川省城镇体系规划。城镇不能单独发展，应该成体系的相互促进。四川的城市化发展有很多问题，第一个问题是水平低，而第二个问题就是四川本身城市化分布不均，二极分化比较严重。成都平原的城镇化水平已经是40％多，而其它地区是13％，相差很多。我们四川的成都城市区是西部唯一的一个城市密度很高，而且经济水平能够支持城镇的基本产业活动的良性循环城市区，它对于带动区域经济发展是是举足轻重的。四川城市化的第三个问题是城市化的质量差。城镇化不能简单地看数量，还要看质量。我们的很多城市的基础设施欠帐非常多，大部分城市都没有污水处理和垃圾处理，很多城市还是处于一种低水平。我认为这样的城市化不是一个好的发展方向。第四个问题是我们的产业不够，很多城市人密集在那里，但很多人无所事事，没有赖以生存的条件。
课题组：如果把城市公用产业进入运营，能解决相当一部分就业，比如污水处理、垃圾处理都能产生很多就业机会。
建设厅：公用事业是产业支撑很重要的一块，因为这方面比较缺，所以这方面就有空间，就有市场。但是作为城市化来讲，实际上公用产业是基础，最终体现是在城市经济发展方面的产业。如果没有经济产业的话，是无法吸引人来的，人来了也会走的。我们的经济产业没有特色，各个城市的产业都一样，而且缺乏区域协作，相互抵销的情况比较多。在我们研究城市体系的工作中，发现这种问题很严重。比如我们四川的老工业城市自贡和内江，二个城市距离很近，只有20多公里。在城市发展定性时，都要把化工当作当地的经济发展中心，甚至在考虑建飞机场的时候，自贡和内江都要各考虑各的。城市发展是大区域性的，不能孤立考虑。
课题组：国外的专家在研究经济结构变革时，发现一个问题。社会基础设施分为几大项：供水、供电、供气、交通、通讯、设施建筑等等。在变革阶段，这几项的资本存量超过农业、矿业、制造业的资本存量的之和，达到整个社会资本存量的40％，甚至超过包括房地产、金融、贸易的服务业的资本存量。希望能对你们产业支撑的概念能有点启发。
建设厅：目前四川带动性很强的经济产业主要是生产型产业。很多经济学家研究认为，中国或西部地区还处在工业化的初期阶段，只有工业化到了一定程度，第三产业才可能跟上去。第三产业的发展实际上是提高城市化的质量。
李单整理
