参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2002-3
2002年1月24日
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省建设厅：城市建设需要树立经营思想
- 山西调研访谈纪要之一
编者按：2001年11月22日上午，课题组邓英淘、王小强、吴宁到山西省建设厅座谈：计划财务处处长张立光、城建处处长郝培亮、村镇建设管理处处长张海。为方便起见，下文不再注明具体发言人，简称"建设厅"。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
课题组：山西省的城镇建设、今后农村人口进城问题以及一些相关产业的发展，从城建的角度来讲，到底是什么样的状况？今后有什么打算？
建设厅：根据最新一次人口普查的结果，我省城市化水平现在是34.91％。过去人口普查，城镇人口以常住户口为标准，算下来比较少。现在衡量城镇人口以两个条件为标准：一是在城镇居住半年以上；二是职业、收入相对固定。符合这个标准的人口都算城镇人口。
课题组：职业、收入相对固定是按什么指标算呢？
建设厅：就是有劳动部门的就业手续，持有暂住证半年以上的，但像通过个人找的保姆不算。
城市化水平达到34.91％已经不低了。省委、省政府对城市化发展很重视。省里"十五"发展纲要中，首当其冲的就是城市化和小城镇建设。城市化水平的目标原来定的是在"十五"期间达到35％，现在已经快超了，所以调整为40％。
课题组：山西省总人口是多少？
建设厅：山西省总人口3246.9万人，其中城市常住人口1133.56万人。山西的城市、城镇与全国比较起来，规模都不大。比较大的城市只有太原和大同，人口在200~300万左右。除太原、大同之外，其它中小城市的人口规模只有10~30万，整体比较起来，规模还是很小。
在国家要求山西加快城市化建设的同时，山西本身也感到了没有人口的聚集，经济增长是有困难的。一个城市的人口达不到一定规模，它在经济上的幅射作用、拉动作用就不能体现。鉴于此，城市化发展被国家定为了"十五"期间的重要目标。国家依据山西的实际情况，认为山西尤其应该发展、提高城市化水平。山西省"十五"期间的发展建设规划经过专家的评审和上级部门的批准，也已经定下来了。
而现在的问题是：城市化发展要经过一定的过程和遵循一定的规律，还要有一定的经济基础。目前制约山西城市化发展的因素有几个，其中比较突出的就是缺钱。山西比较穷，城市要扩大，它的基础设施必须建设，但由于缺乏资金，山西省的城市基础设施滞后，与全国相比落后一大截。山西省仅有两项基础设施建设指标还可以 - 人均道路面积和人均使用面积，但从另一个角度来说，这两个指标的情况，实际上反映了我们山西的落后。经过我们统计，越是发达的地区，人均道路面积越是偏低，比如北京、上海的人均道路面积就比较低，而新疆、西藏的人均道路面积比我们还高呢！中西部城市人口密度低，人均道路指标普遍比较高，而北京、上海等发达城市，人口密度大，人均道路所以比较少。这两个指标高，只是从另一个方面说明了我们山西的落后，说明了我们的人口密度低。
剩下的其它指标，山西都处在全国倒数的位置上，比如垃圾处理水平的指标比全国平均水平低了15.97％；人均生活用水指标，比全国平均水平低了约76升。全国人均生活用水水平是218.5升，而山西是142.5升。可见，山西是个严重缺水的省份。
课题组：太原市是否缺水？
建设厅：太原市当然缺水，要不然为什么要引黄河的水呢？太原市缺水已经到了必须定时、定点供水的地步了。山西地处高原，降雨量少，流失量大，属于资源性缺水。
基础设施滞后，是制约我们城市化发展水平提高的重要因素。基础设施滞后的原因是投资严重不足。投资不足有两个原因：一是山西本来就穷；二是政策问题，资金渠道方面的政策很死，也不到位。根据统计，全国人均占有的城建资金是800多元，而山西是395.83元，不足全国平均水平的一半。
课题组：城建资金是指国家财政拨款吗？
建设厅：不光是财政拨款，还包括了城建部门的各种收费，不管是个人、社会、政府资金还是外资，凡是用于城市建设的资金都包括在城建资金内。山西省的城建资金在全国排第29位，比西藏稍微强点。
基础设施建设水平滞后的原因除了资金问题，另外就是投资比例不合理。山西省的城建投资，近92％是政府性资金，比如国债和来自省里或各地方县市的资金，属于公共资产。其它城市就不一样，像上海，虽然城建投资很大，但政府所占的比例只有44％。上海成功地利用了外商投资和社会上各种单位的资金。
山西城市建设水平低、投资缺，特别是比起沿海城市，难度更大。具体点说的话，我想谈一下改革的问题。在传统计划经济时代，城市基础设施建设是由政府包办的，而在市场经济体制下，我感觉城市公用事业是受冲击最大的一部分。过去，城市基础设施建设政府全包，但现在政府几乎根本不可能把城市建设的所有项目全部包下来。随着经济的高速发展，现在老百姓对城市基础设施的需求是越来越大，要求也越来越高，因此我们一直在思考如何推进改革的进程，加快改革的步伐。一是如何使城市建设由原来的无偿型变为有偿型；二是如何由原来的垄断型变为竞争型。过去的垄断型体制掩盖了城市建设中一些本可以搞竞争的方面，掩盖了竞争性。
我们现在想为打破这些框架而做一些工作。在做这些工作的过程中，我们感觉到改革的配套设施不行，改革的环境不行。举个例子来说，像垃圾处理厂，好多外商、融资公司等，都曾来跟我们商谈过投资建厂。他们认为垃圾处理是一个新兴产业，其中潜伏了巨大的效益，但谈来谈去他们的底线是，倒垃圾必须收费。如果不收费就没有人来投资，因为垃圾处理业的效益是通过对倒垃圾的单位和个人收费与对回收物资进行再利用相结合而产生的。我们的政策必须和基础设施建设相配套，如果没有配套政策，垃圾处理厂就不可能建立起来。我觉得我们这方面的政策就不够完善，收费没有法律依据。现在我们一收费就得讲究必须有收费依据，必须是地方性法规和国家法律有明确规定的才能进行收费。最近，我们搞了一个垃圾收费政策的研究，发现这方面缺乏依据。改革的时候，应该有相应的政策配套，不然的话，这样的改革只是流于形式。
另一个例子是城市供水。在我国加入WTO之后，外国的水务公司普遍看好中国的城市供水行业。要知道，城市供水行业如果搞得好的话，回报率可以达到25％。回报率达到25％的行业是不多见的。成都、保定、天津等地的几家水厂都作为尝试，整体转卖给了外国的水务公司。政府在这方面需要改革，比如，开放后的市场应该怎么管理？不能一说放开就什么也不管了，因为城市公用事业涉及到经济发展、社会稳定和老百姓的生活，这就需要政府加强管理职能，搞好市场监督工作。
从市场管理角度来看，国外的城市公用事业有几种形式，其中一种就是政府与社会共同参与，以合作社的形式经营。像汾河流域的城市政府就可以和大型企业、投资公司合作组建一家水务合作社，共同对汾河流域进行建设和管理。另外一种形式是政府托管，比如特许一家大型水务公司在某地区进行经营，政府对该公司的财务和价格进行监督。但是，不管是针对哪一种形式，我国政府都没有相应的规定，没有相应的政策和措施。因此，我觉得我国公用事业缺乏资金政策，市场管理的"游戏规则"没有定好，这给公用事业的改革带来了很多问题。
课题组：这类问题实际上非常多，如供暖、供气、供电等行业都应该存在着这些问题。随着城市化的进展和城市生活质量的提高，城市公用事业是最重要的内容，都是很有前途的产业。既然外国的水务公司能看好，那我们自己的水务公司呢？
建设厅：你问的很对，这说明我们的政策引导不好。举个例子，太原自来水公司的效益很不错，每年水费收入达2.4亿元，给国家财政上缴八千万元税金，自留利润是三千万元。能给国家上缴八千万元而自己还能留三千万元是很不得了的。但是，太原自来水公司如果想扩大规模，搞跨地区经营的话，却受到限制。
课题组：受什么限制？
建设厅：受地方保护主义的限制，有些城市的政府不愿意外人来介入。这种不愿意他人介入的思想是很自私和狭隘的。实际上，竞争是有好处的。比如，在保定水厂竞投时，当地自来水公司的报价是每吨八毛钱，法国水务公司的报价是七毛钱。最后，法国水务公司中标。这说明，通过竞争可以降低成本，可以让老百姓少付水费，可以减轻水价一直猛涨的趋势。
现在的水价是畸形增长，造成增长的原因是不合理的。很多自来水公司，人员臃肿，经常是一个岗位3~4人。人员繁多的问题，在贫困地区更加突出，因为它们没有比较好的企业，而自来水公司相对比较好一些，很多人都愿意去。实际上，调价的收入基本上都被人吃掉了，真正用于提高管理水平和提高水的保证率、供给率的投入并不一定增加了多少。我觉得这方面需要政府政策性的引导，比如政府应当建立一种市场准入制度，允许其它有实力、有资金、有技术、有管理能力的公司进入水市场来竞争。给予进入市场的公司特许经营权，由政府进行监控。这样水市场就能培育起来。但是，到现在咱们国家还没有定下这方面的"游戏规则"。到了将来，完善市场的难度会更大，市场将更不规矩。我们对这些问题深有体会，2000年我们制定了一个污水处理收费标准的政策，2001年就有36个污水处理厂开始前期工作，这说明只要有政策一引导，就有人敢于投资建设污水处理厂。一方面，在有收费政策的情况下银行敢于贷款，也就是说在政府资金不足的情况下，投入有所保障；另一方面，有了收费标准，运行经费也能得到保障。这就说明，政府为了一个行业的发展所作的前期工作，就是制定政策。我觉得改革需要政策，需要制定适合市场的一些规定。
另外一点，目前根上的问题是政治体制和城市建设体制、经济体制相左。我们太原市10年换了六任市长，大同市10年换了七任市长。一个城市能否规划好、建设好、管理好，市长是很关键的，因为城市建设是市长的主要职责。薄熙来为什么干得好？因为他在大连连续干了16年，其中市长就当了八年。薄熙来这个市长的连续性很强，他对城市建设蓝图的规划和实施，有一套成熟的理念。如果他今天刚来，明天就想着调走了，城市建设怎么搞？就没法搞。
另外，城市建设应当按照国家批准的规划进行分批建设。但是，每任领导都要有自己的政绩，如果某某市长修了某条路或是盖了个什么广场，他才好向领导汇报，这样才好被提拔。咱们都了解，国外的市长是选出来的，干不好就要被老百姓拉下台，但是咱们中国是领导说了算。所以，我觉得咱们的体制对城市化建设和发展非常不利。薄熙来连续几任干下来，他可以向着建设总体目标一步一步努力，而我们的市长像流水，一年多换一次，肯定干不成什么长久的事。
我觉得一个城市的文化内涵是很深厚的，这个城市的市长第一应该是一个文化人，他必须有深厚的文化底蕴，他必须对这个城市和这个区域的文化有很好的了解。就拿太原市来说，谁相信太原是一个有三千年历史的古城？没人相信！三千年的文化脉络已经找不到了。这是都因为我们的一些市长缺乏丰富的文化沉淀，对文化内涵理解不够。当然，这个问题不仅仅是太原有。
第二，这个市长还应该是一个艺术家，一个可以用超前的、跨越时空的想象力来指导我们城市建设工作的艺术家。我在德国呆了三年，看到人家的城市就建设得十分优越，它们城市的文化脉络很清楚，各种跨越时空的安排也很明显，新老搭配很和谐。
第三，这个市长应该是一个专业的城市建设工作者，因为城市建设涉及的面太广了，光我们这个小小的城建处就管着18个行业，而且这18个行业是互不相关。这就需要主管城建的市长对这些行业有深刻的了解，有深厚的专业基础知识，这样才能知道如何建设好这个城市。现在的市长都是从县、市委书记里选拔上来的。首先选拔渠道就很难把城市建设搞好。而且，现在对市长政绩的考核，基本上不问其任职期间对城市基础设施、环境做了哪些改善，是否为城市经济发展打下了良好的基础。
我们现在有个误区，很多人都认为搞城市基础设施建设是只有投入没有产出的，认为搞城市建设没有什么经济效益。这都是不对的，城市建设实际上是有经济性的。比如，1992年薄熙来初任大连市市长时，大连市财政收入是22亿元，1999年当他离任的时候，大连市的财政收入是90亿元。短短七年的时间，大连通过抓城市建设，抓环境建设，使财政收入增加了这么多，这就是效益！经营好的城市才能发挥出经济能量，才能发展。但是，一些市长却认为城市建设就是花钱，意识不到经营好城市也是一个经济战略。
如何提高城建在经济领域中的位置是非常重要的。现在一开经济工作会议，都是由工业、企业参加，省委、省政府研究经济工作的时候，往往想不到城建工作这一块儿，城市建设在政府工作中排不上经济发展的位置。政府进行经济通报会时，听化工、经贸、外贸等部门的汇报，没有建设部门什么事。可见，从领导到群众，对城市建设的经济性认识不足。
课题组：你的这几条见解都可以编成一本好书了。你谈的问题很关键，怎样搞好城市化是一个很核心的问题。一说城市建设就想到投入，实际上城市是一个很大的资产，是一个赢利性的资产，没有这个概念是不行的。
建设厅：搞建设不能不算成本。搞城建有投入，就应该有产出，但是现在城建工作不搞成本核算。我认为搞城市建设是要算成本的，必须有这个概念。比如说，什么样的城市规模是最经济的？城市规模应是根据当地的资源条件决定的。刚才我们讲了山西是缺水的，没有水就得从万家寨引黄河水，一下子投资一、二百亿元来干这个事，将来的水价就得是四、五块钱。那就需要根据这个成本规划城市，包括城市的规模，能够承担这样水价的产业，收入人口等等。
课题组：运营一个城市，很重要的一个部分就是怎样运营好公用事业。现在你们觉得政策不配套，那么你们认为需要什么样的政策？比如，要打破地方保护主义的封锁，如何通过政策使那些现在觉得封锁有利的地方，将来能觉得封锁是不利的？有什么这方面政策性的东西吗？
建设厅：现在没有，我们苦恼就苦恼在这儿。我们制定的政策都不算数，这些政策必须由国家来定。
课题组：有没有这方面的研讨？
建设厅：很少。你们是代表国家来调查的，希望你们从你们的渠道也帮我们呼吁一下，很多事情都是靠嘴上喊出来的。
我们省政府1999年下发了一个有关公用事业深化改革意见的文件，其中提到了一些政策上改革的思路。我的体会是改革不能泛泛的提，应当抓住一个点，然后通过这个点来带动改革，这样效果要比泛泛地讲一大堆好。咱们不是经常讲"以点代面，通过局部突破来牵动全局"吗？我觉得这个说法是正确的。哪怕我们只研究好一个东西，也可以通过这个东西促进其它方面的改革。比如我们在2001年通过省政府抓了一个城市绿化工作的项目。我们的主要思维就是想通过城市绿化这个工作：第一，推动城市基础设施的建设；第二，灌输和引入城市可持续发展的概念；第三，通过城市绿化工作来促进老百姓的精神文明建设。
课题组：怎么来实现呢？
建设厅：比如，我们搞一个中心绿地，就得把周边的环境搞好，像道路、路灯等各种设施的水平都要提高，这样就能促进城市基础设施的发展。城市绿化建设使人们对环境有了新的认识，通过更直接的东西，推动了保护环境和可持续发展的概念。另外，环境好，老百姓精神文明程度自然就提高了。你们有时间去汾河公园看看，那里一片纸屑也没有。环境好，老百姓就不愿意乱扔东西了。谁愿意破坏那么好的环境呀？沿海和内地为什么都在大搞绿化？就是因为老百姓迫切需要绿化呀！
山西有几个城市绿化搞得不错。它们都提出了各自的目标和口号，比如朔州市就提出"一半森林，一半城"，那里属于北方城市，地比较多，于是它们就在城市里搞上大片的林子。晋东南地区降雨量丰富，水面也多，长治市就提出要把长治搞成"山水园林城市"。2001年，长治拆掉了九万平方米的邻街小房，投资5600万元，搞了面积在二万平方米以上的11块绿地。长治这样一个第三世界内陆省份城市，拿出5600万搞绿化是很了不起的。当然我们不能跟上海比，他们搞绿化一投就是几亿元。
课题组：绿化率体现了一个城市的生活质量。
建设厅：是这样的。我们目前的计划是：2001年是起步年；2002年是见效年；2003年上台阶年。我们想通过三年的努力，争取使城市绿化有巨大的变化。而且，除了搞大型公共绿地之外，我们还要在普遍绿化上下工夫。老百姓不可能都徒步好几公里跑到大公园去，我们要在一条街上建设三、四个小公园，方便老百姓出游。
山西省是非常重视城市化建设的，"十五"规划中提出的六大工程，其中城市化建设就是一大工程。从山西来讲，城市数量的增加主要是靠小城镇，而城市化质量的提升主要是在城市。人口普查以前的1999年，山西省城市化水平是25.9％，2000年是26.7％。人口普查之后，城市化水平是34％，计划在2005年达到45％。
我觉得这些数字都是算出来的，并没有真正代表山西的城市化水平。过去的算法是用非农业人口除总人口，这个算法不对，代表不了中国的实际情况。有些农民已经进城从事了十几年的非农产业，但户口还是农业户口，基于这个来算，城市化水平就偏低了。而现在新的算法是用城市的常住人口除上总人口，但这样算又偏高了。一个农民进了城，既然住在城市，干的是非农产业，过的是城市生活，从事的是城市社会活动，把他算作城市人口是合适的，可有些小城镇居民，过的还是农民的生活，还是种地，把他们算做城市人口就不合适了。另外，一个城镇如果把周边四个村规划到城区，算出来的非农业人口是一个数；要把八个村规划进来，就是一个大数；而要把两个村规划进来就是个小数了。可见，这些数字都是算出来的，并没有真正反映城市化水平。城市化是经济和社会发展的产物，也是经济和社会发展的趋势，是代表经济和社会发展水平的标志。从总体上来讲，山西的城市化发展水平是比较低的。
"十五计划"通过之后，我们山西省委省政府在2001年出台了一个二号文件，采取了五大措施。这五大措施中的第一个就是调整乡镇行政区划。希望通过调整乡镇行政区划，实现农村生产力布局的优化，资源的合理配置，城市化水平的推进。撤乡并镇后，生产力布局优化等客观条件是有了，从总体效果来讲也是产生了一定作用。但是，在政策实施过程中，也不敢说没有其它方面的因素。比如，在实施过程中，有些地区并没有对生产力制约因素进行合理的分析后，再对行政区域进行合理的划分，这样就起不到优化生产力布局的作用，实现不了科学的配置和合理的优化。
乡镇企业应该是向"工业小区"集中。乡镇企业最简单的生产条件是有路、通水、通电。100个乡镇企业如果建在100个地方，那100个乡镇企业就得修100条路、通100次水、通100次电，产品和生产材料实现不了共销共进，经营规模也上不去。通过调整乡镇行政区划，对此现象起到了一定作用。但是，如果各个小城镇，你搞一个企业，我搞一个企业，这个政策还是徒劳。
另外一些措施就是针对发展小城镇的人、地、钱的来源问题而制定的。为了实现人口集聚，省政府出台了很宽的政策，规定凡是在小城镇有合法住所、固定职业或固定生活来源者均可以进入小城镇安家落户，办理常住户口。另外，为了解决落户者的后顾之忧，在城镇落户的农民，可根据本人愿望，在其承包年限内，保留其承包土地经营权。为了保证落户者能在小城镇留得住，还保证他们不在政策上受歧视性待遇。此外，进镇农民还可以保留农村的宅基地，如果在城里呆不下去，还有退路。为了防止闲置浪费，在适当的时候，宅基地还可以采取异地置换的形式换出来。
为了解决小城市建设用地，省委、省政府在政策上有几个大胆的突破，一是根据土地使用计划，对一般的乡镇严格控制，对国家和省试点小城镇积极支持。为了解决小城镇土地使用占补平衡困难的问题，经批准可以给予一定数量的启动用地指标，允许先征用后复垦或滚动调节使用。允许小城镇建设用地在地、市范围内进行土地使用占补互动平衡。农村集体用地可以转包、互换、入股等形式依法流转。允许集体经济组织用小城镇规划区内依法取得的建设用地，以入股、联营、租赁等形式兴办企业，或用于公用事业和基础设施建设。为了鼓励小城镇用地的用好、用活，在统一规划指导下，实行市场运作，放开经营。采取拍卖、租赁等方式，盘活存量基础设施，建设增量基础设施。而在小城镇收取的城市建设税、房产税等多种税费，要全额留给小城镇，用于市政、公用、电力、教育等基础设施建设。
我个人认为"占补平衡"这个政策本身就是不合理、不科学的。土地资源是固定的，不可能说这里占了，别处又能长出一块来。到别处找平衡，无非就是破坏生态。
课题组：2001年初我们在贵州调研就了解到，那里有些地方，占一亩耕地，要求占补平衡，农民没办法就只好上山砍一亩树林变成耕地。
建设厅：这是不合理的。既然现在提倡退耕还林，我看像咱们山西的这些破地，就应该全部恢复生态。应该算算帐，算算耕地的经济效益和耕地的环境效益。
课题组：实际上，城市里的一亩地比农村的一亩地养活的人口多得多。
建设厅：我们想让农村有限的土地资源发挥最大的效益，一亩地在农村种得最好，一年也就收入一、二千元，而放在城市就可能创造十万、八万元。
刚才说的那五大措施，其中有两个措施落实起来确实有些困难：一是建设资金；二是小城镇管理体制。第一个难点和经济发展落后以及管理体制有关。建设资金的大前题是，小城镇建设要通过市场运作，吸纳社会资金来推动。但要想利用社会资金来运作，政府必须有一定引导，比如政府应当先把城市规划拿出来。没有投资回报，不会有人来投资。必须把基础设施的规划拿出来，才会有人来投资。但是，现在因为山西的经济比较困难，政府的引导资金不够，形不成投资环境，很难引导社会资金来投入，这是一个最大的难题。第二个难点是管理体制，虽然在二号文件里讲了"一级政府，一级财政"，但是落实起来比较难。落实的难点主要是在县里。一个搞得好的小城镇一年的税收是三、四千万元，可是搞小城镇规划却没有钱，为什么？财政税收全部上缴给县里，县里发工资都给花了。没有基础建设的资金，干不成事，而且也影响了小城镇经济建设的积极性。这是制约山西发展的一个关键因素。
吴宁、李单整理
