参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2003-14
2003年6月9日
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澧县：加强平建、避灾、
兴业"三化"互动大有可为
- 湖南调研访谈纪要之十二
编者按：本文根据澧县县政府提供的两份材料摘编而成。
一、 实施移民建镇的背景及形式
澧县地处湖南西北部，澧水下游，现有人口87.8万，国土面积2108平方公里，其中：耕地面积100万亩，是全国商品粮、油和优质棉基地。因境内澧水、道水、涔水、澹水、长江松滋河纵横交错，形成大小圩垸19个（含江心洲），其中：确保垸二个、蓄洪垸三个、一般堤院14个。为了根治水患，1998年特大洪灾后，我县相继对澧南垸、西官垸、七里湖等18个圩垸实施平垸行洪、退田还湖。五年来，全县实施"平退"还水面积平方公里；劈山平地、顺堤筑台330万平方米，挖填土石方720万立方米；建成安全转移桥一座，在建转移桥一座，修建垸内安全转移路二条；建成移民新镇（村）七座，兴建移民住宅22000套313万平方米；安置移民24706户84097人，占总搬迁任务25866户87963人的96％，其中：采取移民建镇（村）方式集中安置14294户50372人，分散安置10412户50372人。
移民建镇大致可分为以下三种类型。
1、依山后靠建镇。对有山可依、有高地可靠的圩垸，采取将垸内移民傍山搬迁至百年一遇的洪水淹没线以上的山腰建镇安置。这种情况的有澧南垸的乔家河、张家滩移民新镇、瑶湾移民新村和新洲下垸的嘉山移民村。
2、围安全小区建镇。即修筑"垸中垸"。这种有长二公里、宽一公里，占地二平方公里的官垸移民安全小区，就为这种类型。
3、顺堤筑台建镇。对四面环水、无山可依的圩垸，采取依托大堤筑台，台顶高程达到百年一遇的洪水淹没线上，在安全平台上建镇安置垸内移民。现已实施的有西官垸的共巴、濠口、鸟儿洲三个移民小区。
澧县移民建镇有关情况一览表
项目类型 建镇个数 规划安置移民 占％ "三通一平"总投资（万元） 户均（元） 集镇占地总面积（万m2） 人均规划用地(m2)
户数 人数
依山后靠建镇 4 9372 32516 59.8 7550 8000 400 100
顺堤筑台建镇 3 2247 7529 14.3 5600 25000 53 50
围安全小区建镇 2 3550 11895 22.7 6200 17000 200 100
转垸建镇 2 500 1675 3.2 300 6000 5 100
合计 9 15669 53615 100 19650 12600 658
二、 主要措施
移民建镇是一项全新工作，又是"民心工程"、"德政工程"，事关经济发展、社会稳定和长治久安，我们的主要做法是：
1、特色兴镇。在移民新镇建设中，一方面注重集镇建筑风格各具特色，力求现代与传统相伴，古朴与华丽共存。另一方面在集镇定位上突出各自特色，使移民新镇起到带动区域经济"火车头"的作用。
2、科学管镇。在建立健全管理网络，明确工作责任的同时，突出抓"三促"。一是教育促管理。移民从散居的田园生活到群居的集镇生活需要有适应过程，我们开展宣传教育，增强群众参与服从集镇管理的意识，加快移民由农民向居民的角色转换。二是建设促管理。多方筹资，实行边建边管。像乔家河移民镇，在"三通一平"基本完成后，又筹资650万，完成14.2公里的街道绿化，硬化6.88公里的水泥路面，修建13个小型菜市场、六座简易公厕、小型垃圾站31个。通过完善基础建设，改善集镇管理条件。三是整治促管理。改过去集镇管理"一阵风"的做法，坚持专人负责，长抓不懈。
3、产业强镇。无商不活，无工不富。移民建镇之初，我们提出：一个集镇一个特色，一条街道一项产业。乔家河集镇有良好的区位优势和较好的手工加工基础，我们拟将其建成县城澧阳镇的延续和补充，并初步形成建"十条街"的构想，即：农产品、小商品、文化娱乐、度假休闲、缝纫加工、木器加工、竹器加工、铁器加工、酿酒加工、食品加工等一条街。共巴移民小区位于长江松滋河西支东岸，黑杨资源丰富，我们拟将其建成西官垸黑杨加工基地。
三、三大突破
平垸行洪、移民建镇是农民摆脱水患，农村走出贫困的历史机遇。本着"低水种养、高水还湖"的原则，我们积极探索移民致富的新路子，着重实行"三大突破"。
1、突破传统的土地经营模式，促进土地合理流转。移民建镇后，原有的土地承包经营已不利于土地适度规模经营。我们在坚持土地集体所有制和有偿转让的前提下，根据土地的位置、使用价值和开发用途，实行了反包倒租、入股、转包、拍卖、租赁、置换等形式。如移民建镇基本完成的澧南垸，有31616人，耕地28617亩。根据垸亩平均效益和每年人均基本生活费测算，我们留给每个人口0.4亩口粮田后，多余的田地由农民以入股的形式交村委会统一开发。合理流转大大提高了土地的利用效益。
2、突破传统的粮棉油种植模式，逐步壮大三大产业。实施移民建镇的圩垸，由于部分群众外迁，出现地广人稀的局面，我们以"单退"圩垸土地合理流转为契机，因势利导，探索发展避洪农业的新路。一是根据欧美黑杨"速生耐湿"的特点，组织移民种黑杨。目前西官垸种植黑杨面积已达四万亩，三年内将形成十万亩规模，每年活立木增长量平均可达八万立方米，十年后可创产值3200万元，纯收入2640万，每亩年平均收入330元，是种粮棉效益的二倍。二是利用垸内低坑洼地，配套水利设施，成片改建高标准的精养鱼池。四年来，全县已在"单退"圩垸开挖鱼池一万余亩，年可创产值3000万，年纯收入在1000万以上。三是根据垸区牧草资源丰富的特点发展草食牲畜养殖。澧南乡利用现有的山地、河堤、滩涂草地与人工植草相结合，发展肉牛和奶牛。2002年8月，由10户农牵头，筹资20万，购黄牛109头，其中母牛107头，办肉牛养殖基地，现已产仔34头，按目前来讲，五年内将形成1000头肉牛规模。乡中学结合办学基地，2002年投资90多万，办了牛奶加工基地。基地租赁耕地300亩种草，引进良种奶牛29头，另外，修建了加工饲料厂，繁育冷配站与之配套，形成了从种草、养牛、挤奶、加工一条龙的生产线。目前澧南垸种草养畜已成一种新兴产业，种草面积已达1800亩，五年内将逐步形成万亩草场，畜牧业将成为澧南农民增收的重要途径。
3、突破传统的一家一户的耕作模式，逐步实现规模经营。我们紧紧依托农村土地的合理流转和农业产业结构调整的二个先决条件，出台了一系列优惠政策，力求实现资金、技术、土地资源的最佳配置。澧南乡通过县电视台开新闻发布会，广纳种养大户，逐渐形成"大户效应"。县城澧阳镇的私营业主刘先斌，在乔家河村租赁耕地100亩，2003年种上玉米，可获利二万多元，乡农科站职工黄道协，在双荷村租赁耕地200亩，2003年种上了杂交黄豆。县建材城老板王长庆，年初投资20万在双荷、丰坪两个村租赁耕地100亩，办澧南林园的苗木基地，建起厂房、围起园子，歇肩道路，并聘请技术员二名、工人16名，培育樟树、杜樱、八月桂等近十万株，三年后，仅樟树苗就可获利100多万。老岗村村民黄道平，2001年起，租赁本村耕地近600亩搞种养。修建房屋20间，猪舍11间，购买手扶拖拉机一台，抽水机三台，耕牛三头，牵了用电专线，修建道理和水渠。管理上，聘请了总管、正副队长，常年雇请职工22人，农忙时达80多人。种植上，栽种意大利杨420亩，育林1.5万株，并间作油菜、小麦、大麦、红薯等；栽种稻谷80亩，旱粮60亩。养殖上，种草十亩，并利用自产的农副产品，喂牲猪20多头，肉黄牛30头，精名贵鱼类17亩。经过近两年经营，已初具小型农场雏形，成了澧南垸有名的"农庄主"。目前，该乡种草养畜大户有65户，种植面积在100亩以上的种植大户八户，20~100亩的有124户。
四、初步成效
五年来，随着我县平垸行洪、退田还湖、移民建镇过程的推进，洞庭湖区渡汛形式有所改观，且广大移民生产生活状况发生了可喜的变化。
1、洞庭湖区调蓄洪能力明显增强。人不给水出路，水不让人安宁。年底前，我县将16个大小圩垸全部"平退"，还水面积达152平方公里，增加调蓄洪容积10.2亿立方米。如果九垸蓄洪垸（该垸现已投资1.07亿修建了九垸隔堤工程，其中：国家投资占80％，2003年5月工程可以竣工。因现在没有进入"平退"堤院的笼子，垸内有6514户21208人无法移民）今后继续实施退田还湖，还可"平退"45平方公里，增加调蓄洪容积3.78亿立方米。一旦出现湘、资、沅、澧四水在城陵矶与长江洪水相互顶托，洞庭湖区"水袋子"的功能将明显增强，极大地缓解高洪对长江干堤的压力。
2、垸区群众渡汛安全系数明显提高。建国以来，我县垸区先后发生洪涝灾害24次，其中大灾七次、中小灾害17次，基本上是二年一次。1998年特大洪灾，使我县12个圩垸漫溃，34.2万亩面积受淹，7.92万间房屋倒塌，8.08万人无家可归，直接经济损失高达28.5亿，是建国以来最为惨重的损失。目前，通过平垸行洪，我县澧水、长江松滋水行洪速度明显加快。实施退田还湖，可以掌握洪水调蓄的主动权，弱化洪灾对垸区群众生命财产造成的损失。据专家介绍，如再遇1998年洪水，可基本保证松澧大圈50万人口、60万亩耕地的汛期安全。
澧县移民建镇前后农村城镇化水平对照表
项目类型 移民建镇前 移民建镇后 ％ 城镇人口比例+ ％ 备注
总人口 城镇人口 ％ 总人口 城镇人口
澧南乡 3004 1205 4.0 28813 28813 100 96.0 外迁1274人
官垸乡 38662 1600 4.1 20162 20162 100 95.9 外迁18862人
道河乡 15610 739 4.7 14465 6579 45.5 40.8 外迁1236人
嘉山良种场 3051 2742 2742 100 100 外迁309人
合计 875000 182000 20.8 878000 241450 27.5 6.7
注：移民建镇后的人口含自然增长部分
3、农村城镇化进程明显加快。近五年内，全县将建成移民新镇（村）九座，其中：规模在一万人以上的集镇二座，新增集镇居民54742人，我县城镇人口比例由20.8％提高到27.7％，特别是澧南、官垸等乡，农村城镇化提前了几十年。这批移民新镇（村）相继建成后，可提供商业门面二万间，能使三万农村剩余劳动力逐步从土地中解放，从事二、三产业，实现以工强镇、经商活镇。
4、移民居住条件明显改善。过去，垸区群众因担心破堤倒垸，无钱没法修房，有钱不敢修房，居住条件极为简陋。现在国家发给每户移民1.5万的异地建房补助，他们全部搬迁到安全地带，且多数建起了"小洋楼"。乔家河移民新镇，占地2.4平方公里，安置6000户二万人，移民中90户修建了二间二层或三层的楼房。该镇水、电、路初步配套，还有广播、电视、电话、学校、医院、敬老院等。
澧县移民搬迁前后垸区群众住宅条件对照表
项目垸名 移民搬迁前 移民搬迁后 对比 备注
楼房户（户） 平房户（户） 户均建筑面积（m2） 楼房户（户） 平房户（户） 户均建筑面积（m2） 楼房户（户） 平房户（户） 户均建筑面积（m2）
澧南垸 2316 6164 134 7268 851 165 +213.8 -86.2 +31
西官垸 1746 9890 127 3261 3253 145 +321.6 -56.7 +25
4101 1025 162
其他堤院 1144 4750 129 1849 4045 159 +61.6 -14.8 +30
合计 5206 20804 130 16479 9174 158 +216.5 -55.9 +28
注：迁往县外的移民户未纳入对比分析范围。
5、移民生计有了保障。移民建镇的实施，带动了"平退"堤院农业结构的调整，移民开始由单一型种植业向多元型农村产业转化，孟姜垸139户渔民，世代在澧水打鱼为生，实施平垸行洪、移民外迁后，他们有的改行发展林果业，有的迁到确保垸搞水产精养，有的经商跑运输，日子过得红红火火。
澧县移民建镇前后移民生计状况对照表
项目垸名 移民建镇前 移民建镇后 对比
种植(人) 养殖(人) 二三产业(人) 外出务工(人) 人均纯收入(元) 种植(人) 养殖(人) 二三产业(人) 外出务工(人) 人均纯收入(人) 种植(人) 养殖(人) 二三产业(人) 外出务工(人) 人均纯收入(人)
澧南垸 10822 570 1367 1661 1629 7858 962 2866 2653 1824 -27.4 +68.8 +109.7 +59.7 +195
西官垸 13138 1142 1428 1922 1770 3759 1649 1602 1682 1847 -17.6 +87.7 +69 +17 +77
7066 494 811 567 2167
其他垸 5012 221 966 1863 1842 3335 554 2081 2122 2196 -33.5 +150.7 +115.4 +13.9 +354
合计 28972 1933 3761 54446 1734 22018 3659 7360 7024 1983 -24 +89.3 +95.7 +29 +249
注：此表均以劳动力统计。
五、存在的问题
1、移民建镇使农民的耕作半径普遍加大。以澧南乡为例，该乡共18个村215个组，耕作半径小于二公里的仅有73个组，占总组数的34％；2~4公里之间的有81个组，占38％；五公里左右的有61个组，占28％，最远耕作半径达七公里。因外出务工的青壮年增多，从事农业生产的以中老年人和妇女为主，田远地遥，生产难以培管，加上种田不划算，有些人产生了弃田抛荒的念头。
2、基础设施配套建设与移民建镇不同步。平垸行洪、退田还湖移民属于灾害性移民，国家投资乏力，导致移民新镇的"硬化、净化、绿化"等工程难以启动，有的地方甚至连最基本的"三通一平"都没有很好地解决。
3、移民新镇二、三产业起步艰难。移民新镇是垸区群众为避水患短期内建成的移民集中安置点，无长期的经济积淀，其城镇功能十分脆弱。另外，国家没有出台相关的扶持政策，在项目、资金、技术等方面扶持乏力，导致移民新镇二、三产业难以起步。老百姓曾戏称"建了一座城，住了一些人，经商没有钱，办厂又无门"。
4、"平退"圩垸的乡镇政府及站所多无力搬迁。移民搬迁中，国家没有安排专项资金启动乡镇政府及站所搬迁，而是要求这些单位向省、市主管部门争取资金。据调查，除了教育、卫生、金融、电信等部门有能力搬迁外，包括乡政府在内的其他单位基本上无力搬迁，给移民的生产、生活带来诸多不便。
5、蓄洪垸安全建设明显滞后。蓄洪垸移民搬迁后，应抓紧进洪口、吐洪口工程建设，变被动蓄洪为主动蓄洪。因建设耗资巨大，导致有规划、难实施，蓄洪垸安全建设明显滞后于移民建镇工程，不利于蓄洪垸经济持续稳定的发展。
六、 推进移民建镇的建议
1、移民建镇要与土地合理流转相结合。移民建镇后，农村分散经营的弊端显露，原有的土地承包经营已不利于土地适度规模经营，实施土地合理流转刻不容缓。根据土地的位置、使用价值、开发用途，应推广反包倒租、入股、转包、拍卖、租赁、置换等模式。土地流转中，必须坚持"三项基本原则"：一是坚持土地集体所有制；二是充分尊重农民意愿；三是坚持有偿转让。
2、移民建镇要与农业结构调整结合。当前，农村传统的粮棉油种植模式受到了严峻的挑战，调整农业结构十分迫切。"单退"堤院要因垸制宜，一是利用垸内低坑洼地，配套水利设施，成片改建高标准的精养鱼池，壮大水产养殖业。二是多种方式营林，规模开发速生耐湿的欧美黑杨，壮大黑杨产业。三是利用垸内牧草丰富的优势，引导农民向植草养畜转移，壮大畜牧业。四是通过改种、引种、普及 等技术，推行冬春两季的反季节蔬菜栽培，促使移民的种植结构改变。五是土地逐渐向生产能手、种养大户集中，发挥"大户效应"，形成农业规模效益。
3、移民建镇与保护生态环境结合。一是加大宣传力度，增强群众生态保护意识。二是科学规划，尽量避免和减少移民建镇对植被、森林的破坏。三是强化环保管理，弱化生产生活废水、废气、垃圾对环境的污染。四是搞好集镇绿化。
4、移民建镇要与完善基础设施配套结合。一是科学布局，坚持高起点规划，高质量建设。二是加大投资力度，优先解决集镇"三通一平"的配套。三是优化融资环境，多方筹措资金，近早实现集镇的硬化、净化、绿化。
5、移民建镇要与加强蓄洪垸安全建设结合。蓄洪垸"平退"后，应低水种养、高水还湖，客观上要加强蓄洪垸的安全建设，当务之急是尽早安排专项资金，启动蓄洪垸的进、吐洪工程建设，变被动蓄洪为主动蓄洪，减轻洪水对湖区经济造成的损失。
苏丁整理
