参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2003-21
2003年6月23日
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湘西自治州：西部大开发，湘西在其中
- 湖南调研访谈纪要之十九
编者按：2003年4月27日上午，课题组邓英淘、薛玉炜、苏丁在吉首市与湘西自治州副州长贾祖霞、州副秘书长向碧波、州计委主任叶红专、州计委副主任郭汉辉、州林业局副局长颜惠燕、州扶贫办副主任罗世平、州建设局副局长王跃、州旅游局副局长张明主、州财政局副局长程宝生等座谈。为方便起见，下文不再具体注明发言人，简称"湘西州"。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
湘西州：湘西州西部开发工作的情况如下：
一、湘西自治州概况。湘西土家族苗族自治州位于湖南省的西北部，地处云贵高原东侧的武陵山脉中段，与湖北、重庆、贵州交界，是黔东、渝东、鄂西与东部地区交往的重要通道，焦柳铁路、309、209国道贯穿州域。全州现辖七县一市，面积1.55万平方公里，人口265万，有少数民族人口193万，占总人口72.8％，其中：土家族105.2万，苗族864.4万。
湘西州自然资源比较丰富，境内山地面积约70％，牧草地面积58.05平方公里，理论载畜量86万个黄牛单位。森林活立木蓄积量2081万立方米。州域属亚热带季风湿润气候，降水充沛，可供开发的水能资源108万千瓦。矿产资源丰富，位居全国前五名的有锰、汞；位居全省前10名的有铅锌、磷、铝土等13种。经济林中的油桐、生漆、板栗，贵重药材中的黄连、杜仲、黄柏；经济作物中的烤烟、百合；特产水果中的椪柑、猕猴桃等都有很高的经济开发价值。州域内的自然风光和众多文物古迹形成了特色旅游资源。
改革开放20年来，全州经济和社会发展取得了巨大成绩，到2002年，全州国内生产总值达到74.5亿，财税收入7.02亿。农民人均纯收入1325元。基本实现了粮食自给。基本形成以椪柑、猕猴桃为主的林果业；以优质烟叶、茶叶、百合、油料、反季蔬菜为主的经济作物；以良种牲猪、黄牛、山羊为主的畜牧业等三大农村支柱产业。通过开发山地、矿产和旅游资源，湘西州形成了传统烟酒业、绿色食品及加工业和旅游服务业等四大特色产业，培育了湘泉集团、三立集团等企业集团和"湘酒鬼"等名牌产品。
二、湘西州西部开发总体设想：
（一）基本思路。抓住国家实施西部大开发的历史机遇，准确把握、合理运用西部大开发政策。通过加强基础设施建设和生态环境治理，加速支柱产业和市场主体培育，加大科技教育投入，力争"五年初变、十年中变、二十年大变、五十年基本实现现代化"，使湘西州成为基础设施完善，经济特色明显，生态环境优美，社会事业繁荣，人民生活富裕，民族团结的新湘西。
（二）发展定位。湘西州未来经济发展定位为"工业主导型的生态特色经济地区"。重点是抓好具有湘西特色的绿色食品业、传统烟酒业、矿产品加工业和旅游产业，加快形成具有湘西特色和市场竞争力的产业链条。
（三）战略目标。第一阶段（2001~2010年），夯实基础阶段。具体目标：到2010年国内生产总值达到130亿，比2000年翻一番。农村除社会救济人口外，全部解决温饱。条件好的乡镇、村进入小康。城镇就业困难和财政困难达到明显缓解。完成部分重大基础设施建设。三次产业结构调整为22:0:8左右，完成初级工业化进程。实现第一阶段目标预计需要投入600亿。
第二阶段（2011~2030年）经济起飞阶段。按照未来20~50年的标准，全面配套完善基础设施建设，有效开发本地资源，实现优势转换。具体目标：到2030年，将三个产业的结构比例调整为10:40:50左右。基本实现"生态州"建设目标，城镇化水平达到40％左右，基本完成工业化进程。实现第二阶段目标预计投入800~900亿。
第三阶段（2031~2050年）大提升阶段。后20年要实现经济高质量运行，产业结构实现高级化，社会事业发达，生态环境优美，人民生存条件、生活质量得到根本改善，到2050年基本实现现代化建设的奋斗目标。
（四）重点领域和主攻方向。开发重点领域和主攻方向是构筑"四大一新"发展框架，即以交通、通讯建设为主的"大通道"；以生态环境、农业、旅游的为主的"大生态"；以支柱产业、特色产业、高新技术产业为主的"大产业"；以城镇经济开发区和农村专业村做为经济增长的"大平台"；以县城扩容、重点集镇功能配套为建设内容的"新型现代化城镇体系"。具体是抓好总投资600亿的九大类项目建设。
1、交通建设工程。一是抓好长沙至重庆高速路州内段建设。常德至吉首段力争2003年开工；吉首至花垣茶洞段力争2005年开工。二是209国道州内段改造，争取"十一五"开工。三是龙山洗洛至花垣老鸦塘公路改造。四是重要省、县道公路改造。五是全州乡村公路建设，到2005年全州公路通村绿到达95％。六是焦柳铁路州内短电气化改造。
2、水利基础设工程。一是重点抓好永顺、吉首、凤凰等城市防洪工程。二是抓好武水、酉水两个大型灌区续建配套工程。三是抓好68座中小型病险水库治理。四是实施湘西集雨节水旱作农业工程。五是解决66万人饮水困难。六是实施小流域治理工程。
3、能源建设工程。一是抓好碗米坡水电站建设。二是保靖、泸溪、龙山三个地方的22万伏输变电工程。三是全州城乡电网改造工程。
4、信息化建设工程。一是全州信息工程，2005年乡镇通话率达到100％、行政村通话面90％、农话入户率达到20％、计算机人均普及率达2％。二是全州电子政务及公共信息网络工程。三是广播电视覆盖工程，"十五"期实现"户户通"。
5、生态工程。一是以粮代赈退耕还林工程。退耕还林158万亩，宜林荒山地造林150万亩。三是天然林保护及生态公益林管护工程。四是天然草场保护及退化草场改良工程。四是全州土地开发整理八万亩。五是城市治污工程。六是实施小水电代柴工程。
6、城市化建设工程。加强城市道路、供电、给排水、通讯、环卫等设施建设，适度扩大城镇规模，增强和完善城镇功能，以吉首市为中心，以七个县城为重点，以一批基础条件好的集镇为支撑，建设湘西州城镇网络体系。一是实施城市扩容提质工程。2010年全州城镇人口达到105万人。二是抓好清水坪、茶洞、龙潭等重点和中心集镇的基础设施建设。
7、产业化建设工程。一是抓好农业支柱产业、绿色食品、优质种苗和名优品牌工程。二是工业重点抓好锰、锌、镁、铝、磷五大类矿产的深度加工，研究开发一批附加值高、科技含量高、市场前景好的中下游产品，最终形成花垣锰锌基地、保靖镁业基地、泸溪和古丈铝磷基地的格局，把湘西州建设成湖南重要的矿产品加工基地。三是"旅游带动"战略，开发湘西州的旅游资源及有民族特色的旅游产品，积极发展旅游服务业，使旅游业成为全州经济发展的支柱产业。四是烟酒传统支柱产业，酿酒业着重扶持湘泉集团做大做强；卷烟业抓好龙山卷烟厂改造。吉首打叶复烤厂进行二期工程扩建，使复烤烟叶能力达到60万担，带动全州烟叶基地发展。
8、开发平台工程。一是建设猛洞河旅游经济开发区。二是建设吉首乾州经济开发区。三是推进农村专业村示范工程。
9、科教兴州工程。一是建设智能化农业信息技术应用及科技示范工程。二是全州教育网络建设工程。三是抓好基础教育。四是建立县、乡、村三级医疗防保网络。五是建设全州文化设施。
三、湘西州西部开发进展情况：
（一）湘西开发的热潮已形成。2001年4月朱总理率国家计委等部办委来州考察，对湘西州的建设和发展做了重要指示。湖南省全力支持湘西开发。成立了由16个省直部门组成的开发领导小组。2001年月3月省委、省政府对湘西州西部开发工作全面部署，并出台《关于抓住西部大开发机遇，加快湘西自治州发展的若干意见》。自治州州县两级成立西部开发办公室，编制了符合州情、思路清晰、重点突出的《湘西州西部开发总体规划》。
（二）国民经济稳定增长。三年来，湘西州经济运行态势良好，GDP年均增长6.3％，高于"九五"期年均增长速度二个百分点。一是农业产业化稳步推进。以老爹农科公司、吉首打叶复烤厂为龙头的猕猴桃、烟叶和水果产业化建设不断加强。 2002年烟叶产量1.99万吨，比1999年增长了10％。水果产量25.1万吨，比1999年增长214％。畜牧业稳定发展，肉类总产量9.71万吨，比1999年增长10.3％。二是工业加大调整力度。2002年实现工业增加值18.7亿，比1999年增长11.3％。三是第三产业快速发展。凤凰历史文化名城2002年接待游客253万人次，比1999年增长278％；旅游总收入2.69亿，比1999年增长316％。信息产业保持高速增长，2002年末全州电话用户21万户。比1999年增长204％。移动电话用户19万户，比1999年增长950％。四是财税金融稳定增长。2002年实现财税总收入7.02亿，比1999年增长7％。地方财政支出18.33亿，比1999年增长53.5％。2002年吉首地区城镇居民人均可支配收入达到5497元，全州农民人均纯收入1325元，比1999年增长8.2％。2002年城乡居民储蓄余额55.71亿，比1999年增长65.5％。2002年全社会消费品零售总额39.1亿，比1999年增长21.6％。
（三）启动一批重大项目。三年来，围绕湘西开发"十大标志性工程"，加大项目建设，累计完成固定资产投资86亿，占建国以来湘西州固定资产投资总额的44％。一是生态建设加强。三年国家下达湘西州以粮代赈退耕还林任务204万亩，其中2000~2001年的82万亩任务已通过国家验收。2002年末，全州森林覆盖率达到61％，比1999年在提高二个百分点。二是基础设施条件改善，吉首至张家界二级公路、一期工程吉首至罗依溪段2002年建成通车。总投资20亿的碗米坡水电站2002年底已完成厂房建设，第一台机组发电。农网改造一期工程完成，二期已全面启动。总投资二亿的高家坝防洪水库2002年开工。吉首乾州新区开发、龙山民族路等城镇扩容项目进展顺利。预计到2003年低，全州城镇化水平达到23.6％。
（四）投资环境不断优化。颁布了《关于实施西部大开发的若干优惠政策》。大力推行政务公开，废止一批不适应西部大开发的文件。加强对项目建设的服务，出台了《实行"一站式"审批服务的意见》、《对重点项目行政性收费实行优惠政策的意见》。
四、湘西州西部开发下步工作重点：
1、用活用好国家政策，争取上级更大支持；2、转变观念，依靠创新，进一步驱动内力；3、抓好以标志性项目为重点的基础设施建设；4、加快结构调整，推进"三化"进程；5、进一步优化经济发展环境；6、继续抓好扶贫开发；7、加强科教文卫人才建设。
五、请求帮助解决的问题：
（一）请求继续支持湘西州国债项目建设。湘西州是湖南唯一进入西部开发范围的地区，请求国家在安排国债资金时将本州项目与西部其他十二个省区一起单列。
（二）请求解决湘西州国债项目扫尾资金。因国债资金一般只占项目资金的三分之一，作为贫困地区，本州自身积累能力有限，建议国家帮助解决我州一批项目扫尾资金缺口问题。
（三）请求国家将湘西州入西前部分国债项目实行贷改拨。2000年湘西州进入西部开发范围，享受有关优惠政策，建议国家将吉首、龙山等县市在进入西部前的国债项目实行贷改拨。
（四）艰苦边远地区津贴。国家已建立艰苦边远地区津贴制度，经费由中央财政负担，湘西州作为西部开发地区，还没有享受到此项政策。请求国家尽快落实本州艰苦边远地区津贴优惠政策。
（五）教育问题。建议国家设立专项资金帮助民族地区发展普通高中教育。增加对少数民族地区农村中小学危房改造资金投入。对民族地区参加高考的本科毕业生实行"计划到州、单独划线"的措施，提高升学率。
（六）金融支持力度问题。建议出台具体的、操作性强的金融信贷支持政策，特别是国家开发银行应设立专项信贷资金，支持贫困地区基础设施建设。
（七）加大财政转移支付力度。建议中央财政对西部地区、少数民族专项转移支付计算到州、通知到州。所得税由地方税改为中央与地方共享税种后，对湘西州仍实行全额返还制度。
课题组：湘西进入西部开发范围以来，投入状况如何？
湘西州：上前年大概是二个亿，前年增加到六个亿，2002年到七个亿，支持力度比较大，入西的前几年不到二个亿。入西的第一年就到六个亿。2004年是第三年，我们估计也是7~8亿吧。虽然省里给了6~7个亿资金，但从资金构成里看，大部分是搞退耕还林的，有一半的资金是用于退耕还林的。
课题组：退耕还林有一部分是实物吧？
湘西州：已经折成钱了，用钱结算了。除了退耕还林，就是用于道路、城乡电网改造，把这三部分扣除后，剩下的都是小钱。其实，退耕还林也不都是湘西的问题，最后的受益都在洞庭湖和长江中下游。50~60年代，湖南各地区需要木材，从湘西大量地调出木材，我们是不愿意的。从我们的角度看，现在支援湘西也是应该的。1998年大灾后，湖南搞了一批挖泥船，这种船一年要烧五万吨油，耗费巨大。我们州副书记在省里座谈会上发言："湘西下来两个山，洞庭湖一年到头挖不完"。退耕还林主要受益不在湘西。以往那边挖泥不止，我们这里是挖山不止。
课题组：这里的城市建设有没有一些国债的支持？
湘西州：有。三年一共给了1.6亿，主要是基础设施建设，包括：环保、供水、污水和垃圾处理、道路等方面。我们拿这些钱主要搞一点引导工程，主要还是搞聚财生财。三年里，1.6亿的国债至少启动了接近15个亿的其他投资进入市政建设。每年几千万的国债，带动了几个亿的建设资金，是相当不错的，湘西州的国债建设在全省是做得比较好的。
湖南省原来想搞大湘西，把周边的几个大市、区都拉进湘西，从长远看是好的。但这样一搞，国家不同意，就把我们也耽误了，等于湘西自治州第一批还没有进去。等到第二批时，才把我们加进去。这个我们也没有意见。
另外，艰苦边远地区津贴也是这个情况。我们知道有这个优惠政策后，就向上面积极申请，但是，我们需要省里转报中央，省里也是想多搞一些县市，所以多报了四个地区，中央不同意，又把我们给拉下来了。我们周边地区都批下来了，都有艰苦地区津贴，包括贵州、鄂西、重庆都给了，只有湘西没有。我们同处于武陵山区，而且是山区的腹地，是最艰苦的地方，但是没有。没有这部分津贴，相当于人均工资每月少了200元。自治州条件艰苦，留不住人，教师和医生人才走得很多，专业技术人才流失得厉害。湘西公务员可计数的人均年收入比长沙少6000~8000元。
湘西从1998年到2000年完成固定资产投资116亿，占建国以来的57.8％；2001年底湘西固定资产总额只占全省的2.28％。现在全省17个地、市都已经通了高速路或正在通高速路，我们是唯一一个不通高速路的民族自治州，这无形中地加剧了地区差距。怀化到重庆的湘黔公路是1936~1937年修的，1936~1937年修的湘川公里就是从我们湘西过。我们老百姓说："我们现在走的路还是过去蒋介石修的路"。这些年道路建设加快了，但我们觉得还是慢，太慢了。这条路不搞通，湘西不可能有发展。另外，这条连接东西部的大通道不搞通，确实对西部的发展也不利。所以我们想把路先修通。这件事情不搞上来，自治州发展也比较难。刚才我们讲要加快搞好环境和基础设施建设，招商引资，我们现在招商引资做的是负功，不是正功。为什么说是做负功哪？刚才讲了全州的金融情况，以我们州建行为例，建行现在的储蓄存款余额一年14亿，贷款六亿，我们老是找他们交涉这个问题，他们说现在贷款已经九亿了。即使九个亿贷款，还有五个亿被拿到外面去用了。我们一年要招商引资进来五个亿是很困难的，但从这个渠道一下子就出去五个亿。
过去的国债要还利息的，在民族地区，国债效益比其他地区差，所以争取资金的难度大。比如：国债建设，长沙公路建设效益就比我们这里大，我们这里的国债效益肯定没有他们那里好，所以争取就比较难。我们了解到，整个长沙市这几年政府累计投资有80多亿，而我们全州才得到10~20亿。另外，现在申请打捆资金，也受到一些条件限制，比如：要地方财政收入达一个亿的县，才能申请打捆资金；如果达不到这个标准，就申请不到。我们民族地区县一年的财政收入少的几百万，多的几千万收入，都不符合条件，就争取不到这种资金。所以西部开发，如何真正做到从政策上向民族地区倾斜？
课题组：我们跑了西部的12个省市区，他们那些城市建设国债是中央统借统还的，是不需要地方还的呀。
湘西州：是不需要地方还，但它是有条件的。前两年国债是记息的，从2004年开始不用记息，但现在还没有兑现。2004年的资金量有变化，主要是搞水坝、搞垃圾处理，一个县给300~600万。现在搞一个2~3万吨的水厂，要4000万左右，给几百万资金能解决什么问题？
课题组：是不是也有讨价还价的问题？
湘西州：给指标就是这个数。以公路建设为例：县乡支线公路建设给50万/公里。平原地区可能30万/公里就够了，但自治州可能50万还远远不够，有的甚至要80~100万。我们的公路还到不了乡，只安排到县级公路。有的山区县极为闭塞，通公路要架桥、打隧洞，花100万也许都不够。
我们认为，对西部地区的项目，一是涉及到布局方面的问题，要研究；二是在政策上要研究对西部地区倾斜，不要用一刀切的办法，要针对一个地方的具体情况，研究一个地方的政策。几十年以来，自治州与过去相比有了很大发展，也得到了很大支持，但与发达地区比较差距太大，它们只要有一个或两个项目就能远远超过我们少数民族地区。他们效益好，国家给他们投入是应该的，但是，如果特殊政策不向自治州倾斜，差距会有逐步拉大的可能。他们跑得更快，我们速度慢，两方面之间的效益和差距会越来越大。
课题组：自治州出去打工的人有多少？
湘西州：20多万人。打工有一个问题：出去打工人员的素质问题。我们教育水平落后，出去的人文化程度不高。有些人小学没毕业就辍学了，我们农村的九年义务教育水平与发达地区水平差距还很大。这里县城的人想出去，外面的人也不想进来。自治州整个文化水平比发达地区落后很多，这个差别还在逐步拉大。这里很多人一是考出去了，二是跑出去了。
对教育问题应该怎样看？这里有个标准问题，我们的升学率是19.8％，省里给我们降低标准了，如果按省里的标准，我们八个县市是低标准、低普及率。我们最大的问题是辍学率比较高。实在地讲，我们农村孩子辍学比较多，主要是贫困，上不起学。初中学杂费每年要300~400元，农民人均年收入只有1300多元，这是全州平均数字，有的地方农民还达不到，所以很多农村孩子读不起书。
从2001年开始，国家对云南与缅甸接壤地区的三万多学生，实行了免费教育，虽然是九年义务教育，但在那里还是国家拿钱搞免费教育。而像在我们自治州里，要真正实行义务教育，国家也要拿出一笔钱免费教育才行。在我们州，对农村的和下岗职工的孩子要实行免费教育的，还有一大批学生。民族地区的教育问题，中央也看得到了，但关键是我们处于湖南的西部，湖南属于中部地区，不靠新疆、西藏，所以我们很不容易得到中央的优惠政策。我州是处于中部地区的西部，不能把我们与湖南捆到一起，实际上，自治州与省内其他地方的教育相差很远。
就升学率说，2002年整个湖南的大学升学率是52％，而我们自治州不到20％，如果按自治州的标准，我们的学生到湖南的很多学校就进不了大学门。我们的教学水平和质量比省里相对都要低一些。我们的优秀教师很多都跑到了深圳、上海，自治州留不住人才。要出好学生，就先要有好教师，我们原来也申请过优惠政策，但权利在中央，省里没有办法，所以我们希望，中部的西部地区应该享受向山东那样的教育优惠政策。我们从外面引不进来人才，外面的人只有到这里挂职，没办法才来，自治州的人才质量比省里要相差一个等级。我们非常希望把教育搞上去，但需要优惠政策，有些政策不是湖南省能够解决的，要中央才行。比如，每年我们州的学生先按国家要求参加考试，再由湖南省按53％的升学率给我们指标，即指标单列，招生计划到州。山东沂蒙山区就是这样做的。
我们每年很多学生到初中就不再读书了，上高中的很少，每年有高考资格的学生只有3800人，能进入大学的学生更少。我们希望对自治州的免费教育问题有个说法，比如中央、省里和自治州各拿一部分钱对一些特困生实行免费教育，现在新文盲不断出现是个大问题。现在外出打工，很多地方要求有初中文凭，很多人打工资格都达不到，因为他们早早就都辍学了。我们讲自治州教育普遍水平低，主要是差在农村孩子的教育上。所以要提高教育水平，一要中央支持免费教育，二要单独列支，另外是享受山东那种政策。
虽然，西部开发对我们像春风一样，但有很多具体问题还要解决：西部与东部差距的一个重要方面是交通环境差。我们招商引资很难，交通基础设施太差，自治州没有高速公路，从省里到自治州要八个小时路程，谁还会来？不可能来。如果我们现在与张家界的道路打通了，就可以与他们共享资源，所以道路问题非常重要。但现在实行的是捆绑资金，凡是国家投入的资金，都要求地方有配套资金。我们认为，西部地区还是应该按照国家2002年的政策，即关于贫困地区的配套资金一是免、二是减。我们属于免的范围。这里的一个县让它配套几千万的资金是绝对不可能的，实际上，省里应该很清楚，我们说县里能拿出钱，那也是假的，财政收入少，根本拿不出钱。我们属于区域自治的地方，应该执行民族区域自治法，不应该再让我们拿配套资金，如果硬让我们出配套资金，那我们就做不了这些工作。
苏丁整理
