参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2003-4
2003年5月21日
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湖南省省建设厅、乡镇企业局：
加速发展县级以上城镇
- 湖南省调研访谈记要之二
编者按：2003年4月21日下午，课题组邓英淘、薛玉炜、苏丁在长沙与湖南省建设厅规划处副处长牛顺生、乡镇企业局计财处副处长周雄飞、省计委地区处副处长李日成座谈。为方便起见，下文不再具体注明发言人，简称"建设厅"、"乡企局"。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
建设厅：第一、湖南省城镇化发展概况。2002年底，全省城镇化水平32％。有地级市13个，县级市16个，小城镇1097个，其中：县城72个，县以下建制镇1025个。按去年底省里公布的情况，城镇污水处理率30％，小城镇基本上没有污水处理。很多地市的污水厂早就建立起来了，但是收费标准是今年才批准的，以前污水都是不能收费的，所以污水厂运行不了，厂子开不起工。污水厂都建起来了，都停在那来，没有生产。按照我们测算，污水生产成本每吨要0.5元，但原来省里不准收费，后面批准按每吨0.2元收费，这还不够成本钱，所以很多污水厂处于关闭状态，如果有人参观，就临时开一下，客人走了，生产马上就停下来了。
课题组：现在这个问题解决了吗？
建设厅：现在省里比较重视，要把污水收费标准提高，提高到0.5元/吨，这起码能保证生产运转。以前污水处理，国家计委是同意收费的，但我们省里不同意，后来，同意收费了，收费的标准又定得太低了。
城镇垃圾无害化处理率53％，城镇居民的居住条件进一步改善，人均居住面积达到12.4平方米。小城镇人平道路面积11.51平方米，人均公共绿地面积4.56平方米，自来水普及率89％。
全省城镇化的发展过程有以下几个特点：1、城镇规模不断扩大。2002年底，有100万人以上的特大城市一个：长沙。50~100万人的大城市有三个：衡阳、株州、湘潭。20~50万人的中等城市八个：常德、岳阳、邵阳、郴州等。20万人以下的小城市17个。在72个县城中，城镇人口超过10万的县城有10个，人口规模在5~10万人的县城有33个，人口规模在五万人以下的县城29个，有40％的县城人口在五万人以下，规模比较小。999个建制镇中，城镇人口规模在五万人以上的七个；也是规模偏小。
2、中心城市的作用日益突出。从经济方面测算，2002年底，全省13个地级市市区用地为全省土地面积8％，却创造了全省40％的国内生产总值、41％的地方财政收入、61％的工业总产值，城市固定资产总投资占全省40％，商品销售额占全省的50％。金融机构存款余额占全省的58％，集中了全省98％的高等院校和科研机构。
3、城市建设的品位不断提高。充分挖掘自然、历史、文化、民族等风貌。比如：历史文化名城岳阳、国家园林城市常德等。县级城市浏阳发展庭院经济，对城市建设促进比较大；凤凰通过申报文化历史名城，对现有的文化遗产挖掘、保护，县城已经具有典型的南方特色。
4、城市功能不断完善。2002年全省城市建设投资550亿元，占全社会固定资产投资的40％，其中43个重点投资项目318亿元，包括：交通、道路、基础设施，小城镇建设投资108亿。
5、城镇的空间分布梯度差异显著。全省城市空间基本按东、中、西三个地带分布：东部，以107国道为轴线，分布六个地级城市：长、株、衡、潭、岳、郴，另外三个县级城市：汨罗、临湘、耒阳。城市人口占全省设市总人口的58.7％，湖南城市发展重点是在东部。中部基本上以20国道为轴线，分布有四个地级市：常德、篓底、邵阳、永州，两个县级市：冷水江、涟源，城市人口占全省设市城市人口的21.7％。西部基本以枝柳铁路为轴线，分布有二个地市：怀化、张家界，二个县级市：吉首、洪江，城市人口占全省设市城市人口8％。湖南省人口分布与全国基本相同，湖南的西部是比较穷的，与东部有差异。
东部的长株潭三市中心区相距不足50公里、边距不足5~10公里，三市的城镇建设区连绵不断，相互影响。所以，按省里的发展思路，要统一建设长株潭地区。东部的临、汨、乐、长、株、衡、湘、耒、郴九个城市平均相距不足70公里，形成了东部城镇发展轴。湘中的娄、邵、冷、涟四市平均相距不足80公里，开始凸现城镇群骨架。
6、城市数量多、密度较大、规模较小、大城市人口偏低。与全国相比，长沙人口只有180万，作为中心城市人口规模就偏小了，缺乏带动作用，这也是省里提出发展长株潭的原因，把它们做为湖南的核心，按照省里规划，到2010年长株潭的人口应该达到500~600万，其中长沙260万、株州120万、湘潭120万。
湖南城镇建制数量占全国城镇数量的5.4％，超出总人口占全国人口5.1％的水平，相比之下，城市数量多，人口规模小。湖南城镇的人口平均规模为1.8万人/个，低于全国城镇人口平均规模2.25万/个的水平。
特大城市人口占城镇人口总数10.3％，三个大城市人口占城镇人口总数的12.5％，八个中等城市人口占城镇人口总数的17.1％，17个小城市和941建制镇的小城镇人口占城镇人口总数的60.1％。城镇规模体系结构成倒锥型，大城市人口偏低。
7、城市发展依赖区位条件。全省城镇布局呈明显的交通指向，29个设市城市中，13个地级市均与公路干线和铁路干线连通，16个县级市中有11个分布在铁路公路干线上，72个县城中有27个县城分布在公路和铁路干线上，这些城镇发展受交通区位的影响最大。东部处在107国道和京广铁路线上，这一带交通区位优势明显，形成了湖南大中城市的主要发展带。津市和洪江市因其交通区位优势已转移，发展速度和潜力都较小。株州、怀化、娄底交通区位优势突出，都是从小集镇发展成大中城市的。
8、城市职能与其经济区位关系密切。不同的城市因处在不同地区，产生了不同的功能，比如：岳阳的石化基地、张家界的旅游基地、怀化的边贸中心等。但总体分析，大部分城镇间存在有职能结构相同、分工不明确、产业特色不突出的状况。
第二、城镇发展存在的主要问题
1、城镇化基础薄弱，工业化水平低。据1980年统计，湖南工业产值177亿，占当年工农业总产值的57.3％，低于全国同期工业总产值占工农业总产值69.1％的水平。按1990年统计，湖南工业总产值712.7亿，比1980年增加了三倍，但全国同期的工业总产值却增加了3.6倍，湖南的工业产值年增率比全国同期要低1.71个百分点。与其他省份比，1981~1991年湖南工业总产值年增率最低。2000年湖南工业生产总值仅占GDP总值的33.3％，比全国平均水平低11个百分点，工业总产值在全国排第15位，工业化程度还处于中期的初步阶段，其主要原因是工业发展速度相对较慢。工业化水平偏低给城镇化发展带来负面影响，现在城镇化发展缺乏产业基础。
2、城市规模小、实力弱、对区域影响力不强。2000年湖南总人口6562万，总数处全国第七位，但省会长沙市人口仅186万，在全国主要城市中排第21位。从中心聚集度看，长沙的聚集度为2.9％，在全国31个省、市中占第28位。长沙市GDP为415亿，仅为广州市的19.2％，武汉市的34.4％，杭州市的61.2％。按长株潭三市一体化考虑，三市的市区城市人口为253.1万，GDP为687.96亿，比广州、武汉市区的城市人口401.4万、441.1万分别低37％、43％；比广州、武汉的GDP 2165.11亿、1206.84亿分别低68.3％、43％。
从省内各区域中心城市分析，14个地区内中心城市的平均规模为41.5万人/个，比全国各地区内中心城市的平均规模46万人/个低10％。湖南地级市GDP平均为108.1亿，只是全国地级市平均的59.6％。湖南20万人口以下的小城市数占58.6％，比全国多5.5个百分点，而20万人口以上的大中城市数比全国少5.5个百分点。湖南的城市规模相对小，实力不强，难以在全国的城镇体系分工中占有举足轻重的地位。
3、产业化滞后，城镇发展后劲不足。2001年湖南仍有2000多万人（占劳动力总数57.6％）从事农业生产，农业产业化程度低。大量农村剩余劳力滞留乡村，导致农村劳动力边际效率下降及农业的低商品率，城市就业岗位不足又导致限制农村人口向城市转移，被束缚在有限土地上的农民只能以低成本的劳动力再生产来增收，更多的劳动力再生产又再导致更多的农村剩余劳动力，反复循环，造成城乡发展不足不快的局面。
改革开放后，湖南为解决农村剩余劳力，大力发展乡镇企业，但因分散发展，规模小，既缺乏经济效益，占用了大量耕地，还带来了环境污染。很多农产品加工企业的设备简陋、技术陈旧、竞争力差，缺乏产业化潜力。由于当时未能鼓励和引导乡镇企业进园区和城镇，也制约了小城镇的发展。城镇人口3000人以下的建制镇占总建制镇的60％，小城镇产业结构落后，聚集能力小，发展潜力不大。现在强调乡镇企业集中、进工业园区，农业要向产业化规模化发展，但因农村土地流转制度等问题没有解决，缺乏有力措施和政策来引导产业化和聚集化发展，小城镇发展的后劲不足。
4、城镇化面临多重压力。湖南第二产业的从业人数只占整个就业人数的20.7％，仅占总人口的11.3％。加入WTO后，城市与农村的发展受到了经济结构调整、经济全球化趋势的挑战：一，湖南是农业大省，农产品比较效益低，农产品"卖难"问题十分突出。二，农村人均耕地少，面积仅0.87亩，只相当全国平均水平的54％，每年到外省打工的农民约600多万。三，由于湖南乡镇工业以原材料粗加工为主，工业初级产品的市场竞争进一步加剧，企业生存与发展的压力进一步增大。四，城市工业调整使城镇中有近100万的下岗工人。另一方面，湖南人口总体受教育程度不高，高素质人才流失问题突出。在"五普"中，大专及以上学历人数仅占6岁以上人口比重的3.12％，列全国第19位，高中和中专学历人数仅占16岁以上人口比重的11.84％，列全国第15位。2001年，湖南普通高校毕业生、招生数、在校学生数均在全国前10名。如何留住人才，将巨大的人口负担转变成巨大的人力资源，解决科技生产力不足，利用人力资源推进产业化、工业化、城镇化进程，是湖南面临的压力和重大课题。
第三、城镇化发展的主要对策
1、城镇化发展战略：坚持以下几项原则，即坚持以人为本和可持续发展原则，坚持区域整体协调、促进共同进步的原则，坚持城镇化与区域经济社会发展相适应的原则，坚持遵循城镇发展规律，推进城镇化进程的原则，坚持规划的可操作性原则。
2、城镇化发展途径：实施龙头带动战略，实施门户带动战略，实施旅游带动战略，实施文化带动战略，实施新兴工业化带动战略，实施农业产业化带动战略，实施市场带动战略。
3、城镇化发展目标：以长株潭大都市区为依托，建立适应市场经济和城市区域经济一体化发展的开放、高效、有序的城镇网络体系，实现湖南城乡社会、经济、环境可持续发展。城镇化水平年均提升一个百分点左右，2005年城镇人口约2380万人，城镇化水平为36％左右。2010年城镇人口约2800万人，城镇化水平为42％左右。到2020年全省形成一个超大城市，四个特大城市，七个大城市，18个中等城市，19个小城市，45个县城，约1000个其他小城镇的城镇结构网络体系。
4、城镇化发展战略部署
城镇空间结构：湖南城镇空间结构体系由长株潭都市区，环洞庭湖城镇群，乐郴、潭怀、石通、常永四条城镇发展轴，岳阳、衡阳、常德、邵阳、怀化五个区域性中心城市为支撑点的网络结构。形成以中心城市为依托，以重要交通线路、经济走廊为发展轴的"一核一环四轴"大中小城镇协调发展的结构体系。
城镇规模结构：构建以长株潭都市区为龙头，超大城市长沙为核心，大中小相结合的城镇规模结构体系。
长株潭作为省域中心城市，整合长株潭区域系统，构建以长沙为主极核，株州、湘潭为副极核的长株潭都市区，从省域或省际影响力的中心城市向具有全国性影响力的超大城市发展。
乡企局：2002年湖南乡镇企业的增加值是284亿，占全省GDP的36.5％，有780万从业人员，发工资526亿，占农民人均年纯收入的40％。现有国家级工业园区三个、省级20个、县级213个。
乡镇企业发展存在的问题：1、资金紧张，融资环境差，担保体系没有建立起来，只有浏阳有。2、产业和产品结构不合理。3、从业人员的素质低。4、企业技术设备落后，产品的科技含量低。5、企业生存、经营、环境差。
下一步的打算：1、县以下小城镇与乡企密不可分，要引导乡镇企业向小城镇集中，连片发展，改变目前村村点火冒烟的状况。2、把工业园区的发展纳入小城镇的建设。3、抬高起点，扩大工业园区的规模，使新办企业进入园区。4、作好乡镇企业发展的配套工作。5、提高园区管理的水平，改善企业运营环境。目前，出现这样一种趋势：在20万至30万人口以上的城市，其周边的城镇发展快；而边远区域的小城镇在衰落。
课题组：目前湖南城镇的住房价格水平是怎样一种结构？
建设厅、乡企局：长沙为2100~2200元/平方米，株州市1100~1200元/平方米，张家界800元/平方米，县级约为400~500元/平方米。
课题组：湖南外出打工经商约有1000万人，其中400万人在本省乡镇及大中小城市；600万人出省打工经商，主要是在广东；这两部分人在城镇买房和在农村盖房的状况是怎么样的？可以大略估计一下吗？
建设厅、乡企局：在本省打工的人偏向于在县城及以上城市买房，外出打工的人偏向于在县城及其附近小城镇买房，由老人看房，并照顾小孩，小孩到城镇上学。大部分外出打工的人都没有退田，有的人只是把承包地转包了。从总体上说，到省外打工的人约有30％在城镇买了房，70％仍是回农村盖房或翻盖新房。这种状况与现行的户籍管理、社会保障和计划生育政策有关。另外，单身出去打工和两口子出去打工的观念也不一样，后者更倾向于在城镇买房，且更倾向于让孩子到城里上学，接受更高质量的教育。
在省内外出打工的人员50％有实力在县城买房，且多为外出经商者，因为他们已在这些地方就业，因此，目前小城镇的商品房开发越来越热。我们的社会保障政策应该鼓励外出打工、经商人员回省里的城镇创业。目前，省内外出打工人员，在省城及小城镇买房的比例比出省打工的高，因为他们在本地非农产业就业，生活、工作环境和人际关系比较熟悉，适应性强。
目前，我省县及小城镇的园区经济发展较快，为了鼓励乡镇企业向小城镇集中，出台了很多优惠政策。特别是在长沙周边的县市及小城镇发展很快，如：浏阳市，园区经济也是在长沙周边发展得快，一个园区刚一设立，很快就被进驻的企业填满了，仅长沙县一个县的财政收入就达7.5亿，相当于吉首全州的财政收入。因为长沙市的产业聚集度高，所以吸引力就大。
课题组：湖南近些年城镇发展还有什么新特点？
建设厅、乡企局：这几年发展明显加快，2000年至2002年，每年城镇化水平提高1.2个百分点，前些年只提高0.8个百分点。而且现在的城市建设更加重视质量，这在以前是没有的。
城市建设一靠政策、二靠投入、三还要靠思路 - 特别是投融资方面，例如长沙市这两年城市建设投入200亿元，而政府投入仅20亿元。
目前湖南城市布局基本合理，虽然我们还缺乏一个超大城市，但城市结构与经济发展比较适应；而且湖南城市周边的自然环境比较好。要适应经济的发展，城市化的规模到底多大为好，这还没有一个一般的结论，需要结合省情做进一步研究。
我们感觉国家应该更好地处理东、中、西部的经济关系，这对中部省份的经济发展影响很大。过去一直把中部定为农业生产区，这恐怕有问题。现在东部已有了自我发展能力，西部开发也不能急于求成，因此应对中部给予较多关注。
我省领导的思路转变了：由农村转向城镇，减农就是富农，解决三农问题要靠城镇发展，农业的结构调整也应该根据城市的需求来进行。
另外，我省的城镇化比例偏低，有一个算法问题，即我省农村人口都到广东打工，计入了广东的城镇人口，但相应的人数未在我省的农村人口中扣除。
苏丁整理
