参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2003-44
2003年12月15日
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安徽省建设厅：用好“开行”授信
加强城市建设
- 安徽调研访谈纪要之三
编者按：2003年11月17日上午，课题组邓英淘、薛玉炜、罗峪平、苏丁在合肥与安徽省建设厅座谈，省建设厅规划处处长曹发义、投资处曾晓明等人参加。为方便起见，下文不再具体注明发言人，简称"建设厅"。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
建设厅：安徽省把城镇化建设列入国民经济发展战略之一，我们已经开展了以下工作：第一是建立了机构。2001年3月成立了安徽省城镇化建设工作领导小组，常务副省长任领导小组长，省计委、建设厅、交通厅等经济部门作为小组成员单位。建设厅下设办公室，厅长兼任办公室主任，为领导小组提供具体技术性工作。涉及城镇化发展的重大问题向省长和书记汇报，日常性的工作由常务副省长负责。第二是省政府2001年出台了全省城镇化发展纲要。纲要经过20多个部门六易其稿，领导小组提出初步意见，发给城镇化领导小组成员单位征求意见，经过了几次反复，最后经过省委常委会审议通过后以省政府名义下发。纲要对安徽省城镇化发展的指导思想、大的原则，包括"十五"期间重点工作及从政策上需要解决的问题做了全面的部署，这个纲要是安徽省近五年实施城镇化建设的宏观性文件。全省各地市也是按照纲要的要求，分工负责去具体落实。第三是城镇化工作在安徽省有一个过程，过去在各级领导思想意识中，认为城镇化工作就是抓小城镇。在目前两、三年推进中，在指导思想上，大家已经发生了根本性变化。城镇化的发展涉及了经济生活的各方面，它不是某一个方面或某一个部门的工作。推进小城镇建设只是城镇化建设中的一个有机组成部分，它不等同于城镇化。这几年，省委和省政府推进城镇化是按照"两个轮子、五个层面"在全面展开。第一个轮子，安徽正处在从农业大省逐步向农业强省转变过程中，要发挥56个县城和区域优势比较突出的重点镇作用，也要确实抓好中心镇的建设，通过中心镇建设，就近吸纳农村剩余劳动力，扩大地区中心城镇建设。第二个轮子，城镇化还要注重工业化发展，近几年安徽发展速度与江苏、山东、江西有一定差距，分析发展慢的原因，是起到辐射作用的中心城市确实不强，安徽的省会城市、中心城市、中小城市、中心镇和一般镇五个层次是一种均衡结构，是低水平的均衡结构，社会发展需要整体结构，所以要抓住大城市的发展，尤其要推进合肥、马芜铜及京沪沿线的蚌埠三个区域中心城市的建设。五个层面指，第一个层面，省域中心城市合肥要结合长三角城市发展，比照南京经济圈、环太湖经济圈，以合肥为中心辐射到巢湖、六安、滁州一部分，形成以合肥为中心的经济圈。第二个层面，强化芜湖在皖江的龙头地位及蚌埠在皖北的龙头地位。第三层面，除了省里从政策上给予支持外，要求其他14个省辖市要加强自我发展。第四个层面，省域内广大中小城市，五个县级市及20个左右经济实力雄厚的小城市。第五个层面，一些县城和省里重点抓的镇。
第四是，成立城镇化领导小组后，每年春节前，依据城镇化发展纲要的要求，领导小组制定年度分步实施城镇化步骤的工作重点，3~4月份经过城镇化领导小组会议研究，形成年度城镇化发展的重点工作。分析安徽城镇化发展的一些体制性的障碍，发挥省内相关部门的作用，列出发展中存在的体制问题，每个部门牵头承担一个课题的研究，目前课题研究已经完成了，下一步是力争把研究成果补充到明年的城镇化建设政策中去。另外，针对各级领导干部在推进城镇化建设进程中的思想问题，每年开展一期城镇化方面的知识培训，对象是市以上分管城镇化建设的领导干部，请国内专家和教授讲课。第五、安徽省推进城镇化建设从空间上采取"两线、三片"。两线是以八百里皖江、以马芜铜为一条线；以沿京沪线的安徽一段和合徐高速公路为一条线。三片是以合肥为中心的皖中片，以黄山为中心的皖南特色片，以阜阳为中心的皖西北片。"两线、三片"根据经济发展程度的不同和梯度要求，每年各有侧重点，这两年在省层面是重点抓"两线、一点"，比如今年省政府召开了进一步开发皖江的座谈会，去年在蚌埠召开皖北发展座谈会。配合"两线、一点"，建设厅重点抓"两线、一点"城镇化研究，两个月前，省政府组织专家论证会，邀请国内对城镇化研究比较深的教授，对我们的课题做评价，我们还准备把课题成果在明年上升到指导工作层面。
通过几年的工作，安徽取得很大的成果，2000年全国城镇化普查时，安徽省城镇化率是27.81％，与全国相差近九个百分点，2002年底，安徽省城镇化率是30.7％，两年城镇化水平增长达到年均1.3％，这在全国是比较高的，这也证明我们的城镇化建设总体思路是对的。
第二个方面，城镇化过程中存在的问题：一、需要进一步统一思想。为什么这样讲？比如：我们建设厅规划处承担了大量的城镇化建设的技术工作，但人员建制并没有增加一个编制。浙江也成立了推进城镇化建设领导小组，办公室设在建设厅，专门增加了七个编制，江苏和山东也有专门编制。我们规划处承担大量的日常工作，很难集中精力研究城镇化问题，所以我们希望调动全省的力量，借助于专家的力量，但又涉及经费问题。江苏、山东和浙江每年省政府要拨出2000万经费给城镇化推进领导小组，安徽省每年只拨20万。不额外增加人员，经费也很少，虽然与安徽省的经济发展水平有关，最主要的还是重视程度。前不久，建设部在贵州召开城乡建设管理体制会议，贵州比安徽穷，但它每年仍投入1000万经费。二、重视程度不同，涉及到城镇化发展的障碍和解决途径就不同。目前沿江马芜铜都面临着跨江发展的问题，如何协调两岸发展摆上议事日程。现在受到区划限制，江南、江北分属不同的城市管辖。行政区对中心城市空间延续和发展产生制约。还有建制镇的问题，省里出台了一些政策，结合农村税费改革和中心城镇建设，先对县做调整，比如：全椒县23个城镇调整取消了六个镇，这样减少了公务员支出和农民负担，同时扩大中心镇地域又增强了它的经济实力。省里对户籍制度和集体用地的流转出台了相关政策，从行政区划、户籍制度和集体用地涉及到城镇化发展比较重要性的体制问题都出台了相关政策，但在政策的落实方面还不力。另外，推进城镇化建设还涉及到资金问题，沿海的加工业梯度转移的趋势很明显，来到我们这里受到用地限制，拓展空间又受到地方财力的限制，把生地变成熟地需要资金，我们没有资金，这里又涉及到哪些资源可以走市场化道路和哪些资源涉及到安全需要政府垄断的问题，这是公共事业走向市场化的问题，虽然建设厅出台的指导性意见，但还有一些问题需要明确，比如：建设自来水厂允许民间资金投入，但这里涉及到城市安全的问题，特别是人口高度密集地区，这个问题尤其重要。
第二规划问题。大家总强调城镇化要三化协调，但实际从宏观角度看，我们对大型基础设施调控力度不够。今年夏天，电力紧张，16个省辖市都提出要建电厂，一个40万千瓦的火电厂投资要几十亿以上，但从区域的角度考虑，是不是有必要建这么多电厂？行政事项的提出与专业化分工之间的矛盾很突出，国家已经出台了很多法规，但大都是计划经济产生的法规，修改法律是很难的，这又带来法律滞后问题，很多问题明明不合理，但是没有办法处理。
我们下一步工作打算：一、今年准备对城镇化发展规划进行修编，这是今年底至明年初的重点工作，通过修编对"十一五"城镇化发展的整体思路进行超前研究。二、继续进行领导干部城镇化相关知识的培训，但会从思路和内容上做大调整，培训中要增添新知识。三、把今年的研究成果转化到明年各部门规范性的文件中。四、开展沿江城镇布局的规划，使沿江八个城市协调发展。五、促请省政府再召开一次推进城镇化建设的座谈会，通过会议把国家的政策和措施做进一步推动。
课题组：沿江城市或淮北地区在城镇化发展，从速度、质量方面有什么趋势性的苗头或征兆？
建设厅：从城镇化现状分析，有以下特征：一、省会城市的首位度不高，比如合肥与第二个城市从规模上看差距不大。二、区域城镇化发展差距比较明显。很多省辖市由过去行署撤并后成立，大量是以农业为主，工业化程度不高。沿江的城市化水平比较高，北方是农业，南方是山区，人数本身就少。三、区域中心城市的辐射带动能力不强，要提高城镇化的水平，就要加快发展工业，通过工业化促进城镇化。北方还涉及到三化的处理，农业剩余劳动力向城镇集中，土地向大户集中，工业向园区集中。四、城镇化发展的策略有地方特色。根据地区不同，采取城镇化的战略不一样。五、各地都在加大不同层面的中心城市建设，由此会出现公共设施共建问题。比如：芜湖市与芜湖县只相距约35公里，县城接近城市边缘，出现水厂共建问题。芜湖市的水通过快速通道，把长江水送到芜湖县，解决芜湖县地下水超采问题。再如：屯溪的西部是休宁、东部是射县，大家相距20公里左右。滁州提出来安、全椒有机组合问题。城镇化发展到一定阶段，区域性的城镇结合发展问题摆在议事日程上。
课题组：密集区域的供电问题在一定程度上得到解决了吗？
建设厅：解决了一部分。规划部门已经把资源整合了，下一步是具体落实规划的问题。
课题组：跨区域的怎么解决？比如马鞍山、铜陵、芜湖怎么办？
建设厅：这是明年我们要重点研究的问题。
课题组：有没有办法呢？
建设厅：技术层面上不存在问题。利益上也不存在问题，关键是区域规划。比如：铜陵县用水是从铜陵市引过去的，县里发展水平比城市差一些，但铜陵市的水到县里后，价格反而高，这其中有利益分配问题。很多县也靠近江边，自己建水厂的价格并不见得比用市里的水还贵，这就存在一个协调问题，但最终的解决办法是产业化，谁有资金建水厂都可以，它即不属于市也不属于县里，谁投资，谁卖水。
课题组：安徽水务产业化有实例吗？
建设厅：马鞍山开始做水务转让了，正与北京首创洽谈合作。我们城市区域还不够大，还不足以把城市分割成几个部分，引入竞争机制。
课题组：安徽在户籍制度方面有什么新政策吗？
建设厅：安徽在2001年放开了县城一级的户口限制，但还没有实施按居住地登记户口制度。
课题组：城市基础设施的建设量大、资金需求多，有什么办法解决城市发展筹集公共设施建设资金？仅靠招商引资能解决吗？
建设厅：一是招商引资，把有效益的部分转让出去，盘活资产。另外，从去年开始，国家开发银行搞试点：以城市财政收入做担保，给城市授信额度，授信时间一般1~5年，额度30亿到50亿不等。目前，淮南、马鞍山、蚌埠、安庆都在申报。淮南、蚌埠已经开始运做。具体做法是：首先成立一个城市建设投资公司，资金交给它运做，除了安排急需的城镇基础设施建设外，剩下资金做土地储备，把一些生地买下来，用开发银行资金进行基础设施建设，生地变熟地，再通过招投标，把土地拍卖出去，所得的收入一部分偿还开发银行的借款，另一部分用于基础设施建设。用这样一种资金启动城市基础建设，各市的积极性都很高，30~50亿资金五年里全部用于收购土地，可以收购相当多的土地。
课题组：开发银行从什么时候开展这项业务？
建设厅：1997年起我们就开始合作了，芜湖曾经创造"城市基础设施打捆"模式。授信合作从去年开始，今年有的城市授信已经开始用起来了。如果运做得好，每年能够按时偿本息，完全可以持续合作下去。但也不可能特别长，授信资金主要是用于收购土地。
课题组：是每个城市自己出面与开发银行洽谈吗？
建设厅："九五"期间，省里与开发银行签定过金融合作协议，"十五"期间又签定了金融全面合作协议。省里签定完协议后，由各市与开发银行具体洽谈，担保也是以各市财政做担保。通过对各市财政评估后，开发银行给各市授信额度。这种方式对解决城市建设启动资金不足绝对有作用。
课题组：现在有没有已经进入实施的项目？
建设厅：有些项目已经具备开工条件了，今年底不开工，明年也会动工的，有些社会项目也可以用这个额度。
课题组：水厂建设也可以用这个资金吗？
建设厅：也可以。反正最后是由财政兜底。
课题组：这几年安徽用国债搞基础设施建设了吗？
建设厅：用了不少，大约40亿左右。
课题组：现在还继续使用吗？
建设厅：国债本身是个拉动效益，可以补充资金不足的问题，但不能作为项目资金的主要来源。
课题组：国债是统借统还，还是省里借，使用者还？
建设厅：城市建设里中央国债占三分之一，地方国债占三分之二，地方政府用的，由地方政府偿还。
苏丁整理
