参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2005-25
2005年6月7日
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省建设厅：规划先行 迁村并点
集约用地 加速城市化进程
— 山东调研访谈纪要之二
编者按：2005年5月9日下午，课题组邓英淘、薛玉炜与山东省建设厅张俊乾副厅长、村镇处徐其峰处长、规划处齐鹏处长和房地产处沈大善科长座谈，省委政研室岳朝伟、省社科院李广杰研究员参加。为方便起见，下文不再注明发言人，简称“省建设厅”。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处，由编者负责。
省建设厅：下面先谈城市规划方面的情况。
一、主要工作
（一）各级党委政府对规划工作空前重视，把规划摆在了城市建设和发展的重要位置。在党委、政府的关心和支持下，规划工作的环境和条件不断改善；在立法方面，自《城市规划法》实施以来，省里出台了三项地方性法规、三项省政府规章和50项规范性文件，各市县相继制定了近800项法规、规章等，形成了较为完善的城市规划法规体系。在机构上，目前17个设区城市都成立了规划局，大部分县级市和部分县设立了规划管理机构。在经费上，大部分城市将规划编制经费在城建资金中专项列支或纳入财政预算，全省规划投入逐年递增，2000年以前一般在每年3000万元，2001年达到6000万元，2002年达到1.5亿元，2003年达到三亿元，2004年突破四亿元。
（二）较为完善的规划体系基本完成，为城市建设和发展提供了科学依据。一是在编制完成了《山东省城镇体系规划》的基础上，及时开展山东半岛城市群、海岸带和济宁都市圈规划工作，为区域经济社会发展提供了科学依据。二是为适应城市化快速发展的需要，科学指导城市建设与发展，在率先完成2010年的城市总体规划编制审批的基础上，又在全国先行一步，全面启动了到2020年的新一轮城市总体规划修编工作。到2004年底，全省108个县市已有99个开始了城市总体规划修编工作。三是超前编制近期建设规划，促进了城市规划与建设项目的结合。在全国率先全面推进了“十五”城市近期建设规划编制工作，根据经济社会发展计划，建立项目库，提前为重大项目做好规划选址定点，确定建设时序。四是加强了专业规划的编制（如交通、绿化），为科学有序地进行城市基础设施建设提供了依据。五是全面加强了详细规划的编制。
（三）战略规划研究相继展开。一是为促进山东半岛的率先崛起，抢占新一轮区域经济发展的制高点（所谓三大三小，三大为：珠江三角、长江三角、京津唐，三小为：闽东南、山东半岛、辽东南，而目前山东半岛的经济总量、人口大于京津唐地区），2003年与北京大学共同开展了《山东半岛城市群发展战略研究》，该研究于2003年12月通过了省政府与建设部的省部联合论证，得到肯定。二是为深化落实上述战略研究，2004年组织编制了《山东半岛城市群总体规划》。三是组织编制了《山东海岸带规划》，确定我省3000公里海岸带开发、利用和保护的总体布局。四是为协调鲁西南地区的城市发展，打造我省新的区域经济增长极，增强省际边界地区城市的竞争力，组织编制了《济宁都市圈规划》。五是城市发展战略研究广泛开展。济南市完成了城市空间战略及新区发展研究；济宁市完成了济宁―曲阜都市区发展战略研究，确定了组群或特大城市的功能布局和发展策略；临沂市城市发展战略研究，确立了“大临沂、新临沂”的目标；等等。
（四）规划设计水平明显提高，建成了一批规划精品项目。我省2000年起开始实行城市详细规划方案征集制度，促进了规划设计市场的开放和规划设计水平的迅速提升。青岛市还建立了国内首家规划设计有形市场，全面实行规划、建筑设计招标制度。清华、北大、同济及美、英、日等国的国际知名规划设计机构也进入了我省规划设计市场。
（五）城市规划管理体制得到理顺，科学民主公开的规划决策和管理机制初步建立。自2002年青岛会议以来，大多数城市将原来下放的规划管理权相继上收到市里，在区和各类开发区设立规划分局，人财物由市规划局垂直管理，扭转了规划分散、分割管理的局面，形成了高度集中统一管理的格局。全面推行了“阳光规划”和城市规划委员会制度（由政府职员、专家学者和群众代表组成）。
（六）规划管理得到加强，较好地保证了规划实施。2002年8月第144号省政府颁布了《山东省城市控制性详细规划管理办法》，围绕四个重点，即“推行城市规划委员会制度、建立以城市控制性详细规划为核心的管理体系、加强对城市国有土地使用权出让转让的规划管理、实行城市规划公示制度”，对规划的编制、公示、审批和实施进行了明确的规定，有效地促进了控制性详细规划编制和管理的科学性、可操作性和权威性。规划执法也有了较大改进。
二、突出问题
（一）规划与经济高速增长和城市快速发展的要求不相适应。近几年，全省工业化和城市化进程大大加快，产业、人口向城市积聚的速度和规模大大超出了原来的预测，目前近半数城市已经突破原定城市规模，预计到2005年底，绝大多数城市将提前达到2010年的城市规模，城市发展空间不足，无法满足经济社会发展和城市建设的需求，这已成为全省各地普遍面临的问题。因此，城市总体规划急待全面修编。
（二）规划的管理调控存在盲区和薄弱环节。例如，不少地方城市规划区内的乡镇、村庄还没有纳入城市规划的统一管理。
（三）规划执法执行难，阻力大。对于违法建设，执法部门查处困难多，拆除难度大，社会反应比较强烈。
（四）个别地方存在盲目决策等问题。随意调整规划、不按规划实施、不合理地改变用地性质和开发强度的情况时有发生，侵害公共利益，影响城市健康发展，滋生腐败现象。
课题组：我们在省发改委听到2005年全省建设用地总规模77万亩，但下达的用地指标只有约28万亩，缺口达60％以上，如何解决？
省建设厅：我们主要靠迁村并点来化解这个矛盾。
课题组：迁村并点是否涉及土地权属的变更？
省建设厅：有的变了，有的没变。例如我省兖州市（县级市），人口有60万人，495个行政村，他们通过400并100，可以节约出十万亩村庄用地（约67平方公里），用于城市、工业和基础设施的建设，这些土地原来就不是耕地，与基本农田保护没有矛盾。它们原属于农村集体所有，在城镇的发展过程中，通过城市规划的制定、修编和实施，将自然地转变成国有土地。
课题组：展望今后二、三十年，恰是我国城镇化的加速阶段，城镇、工业及其相关的基础设施、公用设施的建设用地的主要来源是什么？
省建设厅：从我们省的情况看，绝大部分将来源于原有村庄用地的整合，在这个方面，集约用地的潜力极大，完全可以满足城镇化加速阶段的需要。当然，这里有个时间差的问题，即现有的要求可能与村庄用地的整合过程之间存在时滞，这要通过规划的修编来弥补。另外，还可以靠城中村的改造；把村庄变成社区，这一方面提高了村民的生活质量，另一方面集约利用土地。
课题组：这几方面的经验很重要，你们有没有形成一类条例性质的文件？
省建设厅：目前还没有。但最近召开的一次全省的会议上提出了一个鲜明的主题，就是“迁村并点”或叫“合村并点”。这个方式也彻底解决了以往的宅基地问题；即在农村城镇化的过程中，宅基地的问题不知不觉地就消失了。例如，在迁村并点的过程中，你原来在村里住150平米，现在到了城镇里住120平米，那就以现金的方式补给你30平米；或反之，你用一定的现金购买超额的面积。根据我们已有的典型，基本上盖的都是单元楼，没有以前那种二、三层的小楼，这种二、三层的小楼比以往的老宅基地占地还要大，既不合理、也不经济，而且公用设施的配套很差、成本很高。新的小康单元楼占地要小的多，但使用面积并不小，而且公用设施齐全，我们有的典型已配齐了水、电、气、热，甚至污水和垃圾处理；居住条件和环境大大改善。因此，老百姓普遍比较欢迎。
兖州市把迁村并点作为推进农村城镇化的重点，提出了“发展建制镇、建设中心村，小村并大村，四百变一百”的战略构想，依靠产业经济推动建制镇发展，依靠土地置换推动中心村建设，推进镇村向规模发展，住宅向高层发展，环境向生态发展，管理向社区发展，设施配套向城市看齐，计划用10~15年时间，把全市400多个行政村迁并成100个中心村，可节约用地十万亩。临沂市兰山区义堂镇将全镇35个村规划为八个社区和一个中心镇区，严格控制平房和二、三层建筑，积极建设公寓楼房，通过旧村改造和迁村并点，节约了土地，美化了环境，最终实现农村变城镇，农民变市民。青岛市城阳区，1994年建区之初，农村人口（40多万人）占总人口的比例高达95％，基本上按村庄自然分布居住，人口布局分散，并因此造成城乡设施共享面窄、土地资源占用过多等问题；在2000年撤镇改设街道办事处的基础上，2004年将96.3％的村庄改设为社区，为加快城乡人口合理流动奠定了体制基础；一方面加快城区、各街道驻地建设、改造步伐，集中规划建设了17个较大规模的居住社区；另一方面，以街道为单位，按照城市居民居住标准，将242个社区（村庄）集中规划成46个居住组团，积极稳妥地加快旧村改造步伐，逐步推进迁村并点，实现组团式居住；待各社区全部改造完成后，居住区占地将由目前的5.8万亩减少到2.8万亩以下，可腾出三万亩以上建设用地（用5~6年时间）。
最近，我们要在城阳区召开现场会，主要是总结在两个趋势、两个反哺的发展阶段如何实现城乡六个一体化：一是基础设施一体化，即城市的基础设施向农村变成的社区和居委会延伸（路、水、电等）；二是环境整治的一体化（如环境卫生、保洁）；三是规划一体化，四是人口布局一体化；五是经济一体化；六是社保和公共服务一体化。
课题组：这些实施迁村并点的典型案例是如何解决就业问题的？
省建设厅：这些典型案例的经济已经发展到较高水平，其大多数农村人口已不从事农业生产，而且还有不少外来人口在本地务工经商；因此，在这些地方，不存在失地农村人口失业的问题，他们都是工人了，经商了。
从我省的情况看，收入比较高的农民，他们的建房大体经历了以下几个阶段：第一是草房（50~60年代）；第二步是瓦房和村庄规划中的排房；第三步外出和在乡镇企业务工，收入多了，建二、三层的小楼；第四步，在上述兖州等地方，二、三层的小楼不允许盖了，因为占地太多了，这就转变成了几十户住一栋单元楼，这就是和城市一样了，公用设施也跟上了。走到这一步，取决于两个条件：一是经济发展水平，没有钱，老百姓住不起楼房（一户120~130平米，老百姓最少要拿出六万元左右）。二是农民必须自愿，原来农民都是一家一户住，现在住到一起，有一个思想观念和生活方式的革新；这要开村民代表大会，必须绝大多数人同意，才能走这条路；这期间要做很多工作和政府引导，特别是要杜绝多占宅基地；另一方面，新建的单元楼在基础设施、人居环境和条件上也比原来的二、三层独户小楼有更大的吸引力。
课题组：从今后50年的发展看，从农村迁移出的人口将达到十亿左右，他们都要变成城镇居民，他们中的多数将集中居住在县城、及三、四个中心镇或建制镇里，这样原来三、五万人的县城将变成二、三十万人的城市，原来几千人的建制镇将变成四、五万人的城镇；从县域的角度看，包括县城城关镇在内的四至五个镇的有限土地，由于其用途的变更，将会产生巨大的级差地租 ─ 土地租金溢价收入，这部分巨大的级差地租会不会为原住民所独享，乃至产生一个单纯的食利者阶层。这种情况在珠江三角洲非常普遍，据估计有三至五千亿元地租收入流入极少数人之手，他们中的相当一部分人既不从事生产，也不参加管理和经营；这种状况在很大程度上抬高了大多数农民进城定居的成本和门槛。
省建设厅：珠江三角洲的情况在山东是不可能发生的，当然也有极个别的例外。因为现在的土地变更和开发要比原来严格和规范多了，所有要用于工、商业开发项目的土地，都要先变更权属，即变为国有的土地，然后还要再实行招拍挂；如此，级差地租收入是由地方政府所得，原住民是得不到的，只能得到相应的失去耕地的补偿。集体土地现在是不允许作工、商业开发的。我们也到珠三角、长三角看过（如广州市郊一间房的面积能盖到17层，都用来出租了），你说的情况在珠三角很普遍，在长三角也不是个别的；但在山东，这是极个别的，例如青岛市的城中村。
课题组：你们是靠什么措施控制上述情况发生？
省建设厅：依靠法规、规划和严格的管理，山东是强势政府。当然，上述级差地租收入也可以考虑在招拍挂后有适当比例划给原住民，作为社保或养老基金等，这样也许会更好。另外，北方的村都是大村，原来居住的就很集中，不像南方这里二、三户，那里四、五户；因此，在土地上实行严格的管理要比南方容易一些。
柯堤整理
