参天水利资源工程研考会《工作通报》No.2005-36
2005年7月15日
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兖州市：四百并一百构筑加速城镇化的大平台
— 山东调研访谈纪要之十三
编者按：2005年5月16日上午11点，课题组邓英淘、薛玉炜与兖州市政府座谈，兖州市市长助理闫卉放、市委副秘书长、政研室副主任李勇、建设局副局长马敬宏、田绪明、市委政研室张华磊科长、建设局张小光科长参加。为方便起见，下文不再具体注明发言人，简称“兖州市”。本文根据录音和笔记整理，未经本人审阅，错误遗漏之处由编者负责。
兖州市：本市位于鲁西南平原，总面积为651平方公里，人口60万，耕地60万亩，辖十个镇（无乡），两个街道办事处，495个行政村，30个社区居委会。2004年，全市完成国内生产总值150.6亿元，地方财政收入7.6亿元，农民人均纯收入4406元，区域基本竞争力在全国百强县中列第54位，全国县域经济社会综合发展指数排名第61位。近年来，围绕城乡一体化的目标，立足于节约土地、整合资源、集约发展，大力实施迁村并点建设，着力推进农村城镇化进程，有效地促进了城乡经济社会发展。
第一，谋划农村城镇化、城乡一体化的新格局。在认真调研、深入分析、广泛征求意见的基础上，明确提出走农村城镇化道路，着力构建配套完善、布局合理、各具特点、优势互补的新型城镇体系，努力实现农村城镇化、城乡一体化。在具体实践中，注意把握好了以下三条原则。
（一）是坚持以城带乡、城乡互促，城乡协调发展是农村城镇化的必由之路。按照发展中心区、拓展城镇群、营造生态圈的构想，立足全市产业布局和现状特点，将全市城镇空间分布成中心城区、建制镇、中心村梯次推进、扇形放射的结构，形成了以城区为龙头，以卫星城镇为依托，以现代化文明示范村为基础，以贯穿城乡的绿色通道为纽带的城乡发展格局。加快交通、通讯和“五纵五横”城乡路网建设，大力设施了农村“六通一有”工程，全面实现了村村通电、水、柏油路、公交车、程控电话、有线电视，村村有一条文明街的目标。
（二）是坚持“双轮驱动”，协调发展。没有经济支撑，城镇建设只能是无源之水。我市坚持工业化和城镇化“双轮驱动”。以工业化带动城镇化，以城镇化促进工业化，把农村城镇化与优化经济结构、培植优势产业，发展民营经济相结合，引导农民向城镇集中、工业向园区集中、资源向城市集中。培植发展了以重点骨干企业为龙头的农副产品加工、林纸产业、机电产品、煤化工、生物工程和现代物流六十产业体系，形成了支撑全市经济的主导产业和一大批支柱企业。全市规模以上企业达到129家，2004年规模以上工业企业销售收入140亿元，利税28亿元。工业化的长足发展，为城镇化提供了坚实的物质基础。近两年，仅市财政用于城镇化的投入就达8000多万。
（三）是坚持集约用地，腾地兴业。人多地少是我市的一个基本特点，为此，必须在集约用地上下工夫。我们坚持把迁村并点、撤小并大、村庄合并、集约用地作为推进农村城镇化的重点。落实最严格的土地保护制度，科学地编制小城镇土地利用总体规划。一方面通过迁村并点村庄，腾出大量土地用来复垦或发展二、三产业；另一方面注重节约用地，盘活存地，挖潜改造，抓好村庄整理，消灭“空心村”、“糠心村”，重点发展多层、高层住宅，向空中要空间，做到既满足建设需要，又节约土地资源，有效地提高了土地利用效益。我市兴隆庄镇结合压煤搬迁，实施村庄合并，腾出土地发展纸浆林基地、标准化养殖基地，全镇纸浆林发展到2.6万亩，标准化养殖场25个，有效地增加了农民收入。
第二，实施合村并点工程，构筑农村城镇化发展平台。建制镇、中心村是农村人口转移的主要载体，也是农村城镇化的主要内容。按照“统筹规划、分布实施、先易后难、点上突破”的原则和“设施城市化、管理社区化、建设特色化”的标准，依靠产业经济推动建制镇发展，依靠土地置换推动中心村建设，推进镇村向规模发展、住宅向高层发展、环境向生态发展、管理向社区发展、设施配套向城市看齐，为城镇化发展搭建更为广阔的发展平台。
（一）科学规划，合理布局。实施迁村并点，规划是龙头和前提。我们坚持突出重点、因地制宜、彰现特色的原则，聘请上海同济规划院等高起点编制了小城镇和中心村的规划，全市十个建制镇全部完成了新一轮规划修编，两个镇完成中心村建设规划的编制。在规划编制中，注意与济宁组群结构大城市、兖州城市建设规划的有机衔接，统筹兼顾经济效益、社会效益、环境效益，将水、田、绿、林、村、路与工、商、行政事业通盘考虑；对村庄布局结构进行了周密设计，形成配套完整的规划设计体系。在村庄设计上，突出功能分区、组团建设，合理布局住宅区、经营区、文教区，实行道路、供水、供电、燃气、电话、有线电视和绿地美化“七统一”，办公室、幼儿园、小学、诊所、文化大院“五公用”。在楼房设计上，摒弃了过去单户或小康楼的样式，以多层建筑为主，既体现现代化风格，兼顾农民生活习惯，又最大限度地节省投资，集约用地。
（二）搞好试点，稳步推进。村庄迁并建设，不可能毕其功于一役，必须量力而行，稳步推进。我们选取新兖镇和兴隆庄镇两个经济基础较好的镇作为试点，采取统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设的办法，集中力量求突破。目前新兖镇已启动了七大中心村建设，合并村庄20个，其中四个中心村已形成规模，建成多层住宅小区八个，总面积30万平米，建设小康楼3000余栋，总面积32万平米，节约土地6000多亩。兴隆庄镇以镇驻地和兴隆矿区为中心，规划建设两大组团，已完成晾衣井等四个村建设，道沟等四村合一工程正在实施，共节约土地3000多亩，八至十年内可完成全部村庄合并。
（三）多元投入，多措并举。实施多村并点，建设中心村，资金投入是关键。我们坚持市、镇、村共担，企业、社会、个人齐参与，不断拓宽资金渠道，形成了以个人投资为主、政府和企业共同参与为辅的多元化投融资体制。市财政专门从农业税、土地出让金和农业发展基金中拿出部分基金建立农村城镇化发展基金，用于迁村并点建设，大力推进小城镇国有土地有偿使用制度，将土地经营收入用于基础设施建设，形成了以地生财、聚财建村、建村发财的良性循环。用活政策、依靠民力，借助外力，多方筹集建设资金。按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，支持集体和个人采取多种形式建设经营公共基础设施。在新村建设上，坚持因地制宜。一是村并入城，对城中村、城边村以及城市规划区内的村庄进行整体改造和综合开发，建设高标准小区住宅，使村庄融入城市；二是村并入镇，将镇边村纳入中心镇统一规划，集中建设；三是村并入区，对纳入市经济开发区的村庄实施“七村合一”工程，集中建设生活居住区，使之成为开发区的功能区；四是村企联建，走土地入股、村企联合的路子，由企业、村集体共同出资建设新村；五是小村并大村，对分布零散、规模较小的村庄进行合并，建设中心村。目前，龙桥、永丰、五里庄等城边村已成为城市的一部分，银河德村与小马青村合作建设的小马青新村日趋完善，寨子村五村合一工程已竣工使用。
第三，加强领导，完善政策，保障农村城镇化的稳步推进。坚持依靠宣传教育发动，加强领导推动、完善政策促动。
（一）宣传教育发动。把宣传教育发动放在首位，采用各种形式，大力宣传迁村并点的重大意义，在全社会营造浓厚的舆论氛围。深入村户调查摸点，针对群众集中反映的“猪往哪里养，草往哪里堆，菜往哪里种”的问题，组织村民外出参观，深入讨论、集中学习，特别是充分发挥党员干部的先锋模范作用，引导群众转变思想观念，改变传统落后的生活习惯，培养健康、文明、现代的生活习惯，逐步打消了群众的思想顾虑，确保了迁村并点工作的顺利发展。
（二）加强领导推动。我市把实施迁村并点，推进农村城镇化作为破解“三农”问题的重要工作来抓，成立由书记、市长任组长，分管书记、市长任副组长，建设、土地、财政、农业部门和各镇主要负责人为成员的农村城镇化领导小组，各镇也成立了相应的工作机构，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作机制。专门起草了《关于加快农村城镇化进程的意见》把这项工作作为市委、市政府的一项长期任务，确保一任接着一任干。
（三）完善政策促动。一是加快户籍制度改革，逐步降低城镇入户门坎，对条件允许、愿意进城的农民坚决按规定办理“农转非”；对纳入城市规划区内的村庄，实行集体“农转非”；同时积极鼓励农民迁往小城镇安家落户。二是依法搞好土地流转，积极探索土地转包、土地入股等等新形式，使土地逐步向规模化经营发展，解决农民进城后的土地问题。三是健全和完善社保制度，积极探索失地、少地农民保障的措施，建立了新型农村合作医疗制度；采取市里出一块、村里拿一块、个人交一块的办法，为失地农民一次性办理养老保险；积极发展二三产业，加快农村剩余劳动力转移，并通过优先吸纳就业、村集体发放生活补贴、土地入股分红等形式，保证了农民失地不失业、减地不减收，生活有保障。
课题组：你们在全市的范围内，成建制地迁村并点，积极稳步地推进农村城镇化进程，很不简单，很有意义。
兖州市：兖州市在这方面起步比较早，领导见识比较早，眼光看得比较远；大约是从80年代末、90年代初就有村镇开始尝试。那时电话、有线电视已经进入了一些村，在这些方面，它们和城市的区别明显缩小，但在住房和居住条件等方面还相差很大。当时有两个村，一个村是依托矿产，一个村是依托企业，经济都比较发达，如何使农民过上现代文明的生活，于是迁村并点的萌芽开始产生。迁村并点，搞多层住宅，群众提出猪往哪里养，我们给他们算帐，一户养一两头猪，现在是赔本的，只有规模饲养，搞产业化经营，才能赚钱，这样群众就明白了。同时，很多村都用上了液化气，不存在柴草问题了。因此，迁村并点一定要围绕着保障、提高老百姓的切身利益来进行。再有，要考虑农村发展的整体现状，因势利导。现在农民外出打工，进城了，很多人已不愿在村里盖房了，他们还想让自己的孩子将来到城里上学，自己养老也想到城里。结果农村出现了大批的空心村、糠心村。
课题组：咱们这里对空心村、糠心村是怎样定义的？
兖州市：所谓空心村是这样的，原来的村比较小，宅基地是农民自己的，随着发展，人口增加，只好到村子的周边盖房，慢慢的村里边就没人住了。糠心村是这样的，很多农民想到城里、镇里买房、建房，或者到村边建房，村里很多住宅就是一、两个老人住着，房子也很破旧，基本没什么人住了。就像个糠心萝卜。为了限制村庄无限制地外延、进占耕地，只好在村庄的四个角打四个洞，建水泥桩子，明确标志，只能在连线以内建房。还有划街，这条街是老子街，那条是儿子街 — 这是瓦房，到了孙子街，盖得更好，两层小楼。这一、二十年，每四至五年，农村就要新盖一轮房，浪费很大，占地很多。
迁村并点，就是要集约用地，控制重复建设的浪费，最有效地开发利用土地资源。就像我老家所在的那个村，一共200多人口，出来100多人口，村子都不像样子了，结果村里特别积极地想到附近规划好的中心村里来，农民有这个愿望。如果我们能够规划先行，且符合实际，就能节约出很多土地，盘活土地资源。
课题组：像您那个村，出来的100多人，都到了哪儿？干什么？
兖州市：务工经商，到兖州市的有一部分，到外地的更多。
课题组：他们都不想回村盖房吗？
兖州市：有想回村盖房的，但都是想盖好房，但村里一轮、一轮地盖，把宅基地都占完了，没这个条件了。于是他们就更愿意到中心村、镇盖房或买房，而我们规划先行一步，又符合实际，这就符合了老百姓的愿望，二者就一致起来了。这个不能强行硬干。例如，我那个村的人就愿意到附近的高桥镇去盖房，那里规划得好，公用设施配套齐全，生活居住条件好。
再者，我市的几届领导充分考虑了一些今后发展的困难问题，及早谋划，未雨绸缪。例如，城中村、城边村的问题。随着城区的不断扩大，这个问题会越来越突出，成为城市发展和社会发展的不利因素。例如，现在广州、深圳、上海和北京，都有这个问题，很难办。他们很难融入周边的社会，周围的社会也很难接受他们。我们这几年一直在抓这个问题，预先考虑到将来会成为城中村的问题，这不是一届、二届领导人要解决的问题，而是几届都面临的问题。还有，把这些问题集中起来，从整体上来考虑统一规划、分步实施。
只有把这些分布散乱的村，集成为中心镇、中心村，统一规划，分布实施，政府的公用设施、基础设施的投入，才能不浪费、才能高效率，才能滚动发展。我们现在正在考虑在中心镇建污水处理设施，西方发达国家二千人的镇都有这种设施。
课题组：我们这里的中心村，规划的人口规模有多大？
兖州市：一般说，最少也得三、四千人，建制镇的人口规模也应该达到五到七万人。现在，老百姓也不愿意几十户一个小村，因为交流和生活不方便。像我们那个小村，只有一个小卖部，连理发店都没有，更别说家电维修点了，生活很不方便，也设不起。因此，逐步集中到一个社区，这是趋势；这样以往城市的公共服务、设施才能向这种新社区延伸，包括养老保险等。
柯堤整理
