中国社会科学院经济文化研究中心《调查研究通讯》No.2001-6
2001年6月28日
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发达国家社会保障制度的
历史经验、教训和启示
王 梅
我国社会医疗保障制度改革的试点工作历经几年来的艰辛探索，仍举步维艰。值此之际，我们认为有必要重温发达国家社会保障的百余年发展历史，分析其产生和发展的社会经济条件及变化，研究它如何由兴盛逐渐步入一个收不抵支，难以为继的困境，并从中引出经验和教训。
一、现代保险业与社会保障制度
由于社会保障和社会保险在实际应用中常常混淆，而商业保险和社会保险虽共用"保险"一词，但其概念在事实上又有很大不同。
现代保险业
无风险、即无保险，风险是人类现实生活中客观存在的，因而保险的思想古已有之。但是，即使是风险，也并非均可保之。可保的风险仅是那些可测的小概率，高损失，易识别的随机事件，没有这样一种对"险"的认识，也就没有现代保险业的起步和发展。
一般认为：具有现代意义的保险业起源于海上保险。而后在十八世纪初，依据于风险分类、差别费率等有关保险经营测算技术的发展，使得海上保险和火灾保险近乎同时成长为现代保险业（现代金融行业的一种）。
现代人寿保险业的成长晚于火灾保险。这是因为人寿保险的经营测算更加困难，只有产生了科学的经营测算技术后，现代人寿保险业才逐渐成长起来。17世纪末，由意大利银行家汤吉创立了汤吉年金制（也称为生剩年金制）。该制度首次将利息计算与人口寿命结合起来，这对人寿保险思想的启发影响颇大。而后，英国赫利研究死亡率，作成了生命表，使年金价值的计算更加精确。18世纪中期，辛普森根据赫利的生命表，作成了按照死亡率增加而递增的费率表。陶德森又按照年龄差等而计算保险费，由此才真正实现了死亡保险的思想。1762年，伦敦成立了公平保险社，这是第一家以保险经营测算技术为基础而设立的人寿保险公司。其后，采用公平保险社经营测算技术的现代人寿保险公司不断增加[1]。
随着资本主义经济的发展，保险业在市场竞争中不断扩大，日臻成熟。目前，世界上200个国家和地区中，约有保险公司10万多家。随着险种业务的扩大，世界发达国家的保险业务几乎渗透到国民经济的各个部门和社会生活的诸多方面，保费的收入已成为融通资金中的重要组成部分。
由此可见，现代保险业历经了200年的演化，已发展成为金融领域中的一个成熟行业。它的运营基础建立在险费测算、险种识别与监控等一系列保险资金处理技术之上。没有这样一些科学技术的发展，就不可能有保险资金的正常运营和发展。在这里，营利和非营利之区分并不重要。其道理很简单，因为没有资金的正常运营和增殖，也就不可能提供任何"保险"或"保障"；更谈不上现代保险组织的生存和发展，以及实施真正概率意义上的风险分担，互助共济之功能（它与穷富之间的收入再分配功能完全不同）。事实上，以下我们将会看到发达国家"社会保险"的失败恰恰与此有关。
社会保障制度
社会保障制度（或曰社会保险计划、社会保险制度）起源于19世纪八十年代俾斯麦执政时期的德国。
当时的德国，随着工业化的发展，由于种种原因，资本家和工人的矛盾已经激化到一触即发的状态。在这种情况下，铁血宰相俾斯麦被迫转向了软化工人与调和阶级对立的政策。在德皇威廉一世的支持下，帝国议会通过了法令，先后于1880年、1884年和1889年颁布了《疾病保险法》、《工伤保险法》和《老年保险法》三项法案。
其后，各资本主义国家陆续予以仿效。而社会保障制度真正全面建立和发展是在美国罗斯福总统实行新政时期。这与本世纪二十、三十年代经济大萧条，以及凯恩斯福利国家理论的诞生是分不开的。
1929年至1933年发源于美国的经济大萧条，持续时间长达5年之久，几乎席卷了所有资本主义国家。它对资产阶级传统的自由经济理论（认为市场具有完善的自我调节的机制，政府的财政应以收定支、平衡预算）和政策给予了极大的冲击。对此，凯恩斯从"有效需求"不足的理论出发，主张国家要扩大干预经济的能力，可以实行财政赤字政策，增加社会福利开支、降低利率，以提高有效需求。在三十年代，该主张由美国罗斯福总统首先采用。最初，其主要侧重于兴办公共工程和实行失业救济。1934年，罗斯福任命了一个经济保障委员会，并责成该机构起草一个综合的标准福利立法草案──《社会保障法案》。它在世界上第一次正式使用了社会保障一词（Social Security，或译作社会安全），也是西方世界第一个相对比较完整的社会保障制度。
第二次世界大战以后，西方资本主义国家处于经济恢复时期，在凯氏理论的影响下，一大批学者和专家提出了重振计划。其中最具代表性的是著名的"贝费里奇计划"，即英国伦敦学院院长和劳工介绍所所长贝费里奇的《社会保障计划》和《国民健康服务法》等，由此构成了英国战后的社会保障体系。1948年，英国首相艾德里公开宣称英国已建成"福利国家"[2]。
而后，在西方经济恢复和高速发展（经济年增长速度为5％）的条件下，西欧各国均纷纷开始向"福利国家"迈进。瑞典后来居上，以其完整的社会保障与综合福利项目，取得了"福利国家典型"的称号。
由此可见，西方发达国家实行的社会保障体系，在本质上是由政府主导实施的综合福利项目体系。它的资金主要来源于政府和雇主，具体实施主要依赖于政府立法与制定标准，由第三方代理行使各种保障资金的行政配给。这也就是说，无论从社会保障的理论基础到实施方式，它均完全不同于现代保险业；且其组织和运行方式与险费测算等技术的发展并无密切关联。
因而，美国社会保险署对社会保障制度的解释为"根据政府法规而建立的项目，其以现金支付的形式（收入保障）或提供服务的形式（如住院、治疗、医疗保健等，称为"实物补助"），对受保人及其家属因老年、疾病、死亡、工伤、生育、失业等造成的收入损失，至少提供一部分补偿"[3]。这类项目的基金主要来源于政府和雇主，且多呈强制性。就此而论，西方学者认为："社会保险"，尤其是"健康保险"一词并不准确，这是有道理的[4]。
社会保障制度的主要演变特征
人类社会发展的周期性变化是由来已久的。这种周期性变化，常常犹如地震之于地球地质一样，是内在的。西方发达国家社会保障制度的发生、发展和衰退也不例外，它亦有着深刻的内在原因。纵观其百余年的历史，根据我们的研究，其内涵有以下四方面的突出变化：
1.由单项保障发展到系列保障，其保障的水平由低至高，保障的内容由简至繁。
2.纳入社会保障的人数，从部分社会成员，逐步扩大到全民。
3.在社会保障中，政府和企业的职责愈来愈大，而个人所应付的责任却日益弱化，以致于其已从必要保障走入了"从摇篮到坟墓"的一种大包大揽的境况。
4.社会保障的支出日趋增大，目前其费用负担已步入了难以为继的境况。
例如：德国最先颁布的是三项保障制度，那时只适用于收入在40马克以下的雇员。养老体系设定65岁为退休年龄，而当时德国人平均活不到45岁。对应于今天而言，这就等于政府的养老金仅提供给所有95岁以上的老人。1885年德国享受医疗保障的人数为430万人，约占人口的10％；1914年该数字上升为30％，而至1990年这一数字已经提高到90％。
在三十年代，美国社会保障法的主要内容为：老年保障、失业保障、盲人救助、老年救助和未成年人扶养补助计划。它并不是一个象现在这样完整的社会保障体系，且联邦政府除直接管理第一项外，其余四项由各州政府管理，而联邦政府对其只给予适当补助；即使对第一项而言，也不是由联邦基金来支付，而是由工人和雇主共同缴费解决的。这种范围较窄、规模较小、标准较低的社会保障体系持续了十多年之久。五十年代开始，美国政府对《社会保障法》多次修改，逐步扩大了保障范围；到了六十年代，约翰逊政府的"伟大计划"则加速了社会保障扩大范围的趋势。目前，美国"社会安全网"的组成已经相当复杂，各种保障项目总和已达300项之多。其中，联邦政府包揽的就有50项以上，90％以上的美国老年人均享有养老保障。
在享受人数、水平及其范围不断扩大的基础上，发达国家政府的社会保障开支不断加大。经合组织各国政府的这种支出总额已从1960年占国内总产值的28.1％上升到1990年的43.8％。据国际劳工局统计，在1960－1981年间，西方几个发达国家的社会保障支出占GDP中所占的比重增大一倍左右（参见表1）[6]。
表1：经合组织主要七国社会保障支出占GOP的百分比
|
美国 |
日本 |
联邦德国 |
加拿大 |
法国 |
意大利 |
英国 |
| 1996 |
10.9 |
8.0 |
20.5 |
12.1 |
13.4 |
16.5 |
13.9 |
| 1981 |
21.0 |
17.5 |
31.5 |
21.7 |
23.8 |
29.1 |
24.9 |
资料来源：经合组织《观察员》杂志1986年10月。
美国的人均社会保障费用已从1965年的1513美元增至1990年的4110美元[7]。这意味着在美国1990年54595亿美元的GDP中，要将10454亿美元花在社会保障开支上，无怪乎美国政府在九十年代一个又一个赤字削减计划所提的数字与支出相比，犹如杯水车薪。
由上述可见，西方发达国家的社会保障开支不仅在总量上增长很快，而且每个人分享的部分也绝对地扩大了。
二、社会经济条件的变化
以下，我们主要分析在"高福利体制"赖以生存的社会经济条件中，哪些发生了根本的变化？所谓：成也萧何，败也萧何！
人口老龄化
从本世纪之初至五、六十年代，世界的人口结构一直是比较年轻的。但是进入九十年代，世界的人口结构正在发生根本性变化。
1990年，全世界60岁以上的人口近5亿，略超过总人口的9％；到2030年，这一数字将增至14亿──占总人口的比例增至16％。世界性的人口老龄化问题日趋严重[8]。这种趋势在发达国家则出现得更早，也更为严重。
1900年，美国人口中65岁以上的老龄人只有4％，现在65岁以上人口占总人口的13％；德国俾斯麦时期的平均期望寿命约为45岁，但在目前的德国，男性为72岁，女性为79岁。
目前美国，约为4.5个在职职工纳税支付一个退休职工的养老金，到2030年，这一比例将为1.7:1。1985年，德国100个挣工资的人要养37个退休人员及其家属；而到2025年，这一比例将达到100:70。根据英国政府的统计，到2040年，将是平均2个就业人员养活一个退休职工；大多数西欧国家也将大致是这样的比例[9]。
与此同时，从40年代以来，劳动年龄人口在总人口中所占的比重一直呈下降趋势。大约从四十年代和五十年代的65％以上，下降到七十年代和八十年代的62％左右。这就大大加重了纳税人的负担。
根据上述事实，莱斯特·瑟罗认为：发达国家的社会将在人类历史上第一次形成了一个非常庞大的经济上不活跃的老龄阶层，他们是
富有的选民，需要昂贵的社会服务（如医疗保健）；其大部分收入有赖于政府的支出，他们正在拖垮社会福利财政，并威胁着社会为未来的成功所需要进行的投资；他们的需求已经动摇了社会福利国家的基础，并将使目前的福利制度破产[10]。
结构性失业
七十年代中期以来，当发达资本主义国家的经济发展进入了滞胀阶段时，经济发展与社会保障之间的矛盾就暴露和加剧了。社会保障支出的增长速度，超过了经济增长速度，导致了失业率提高，失业时间延长。
1983-1987年英国、意大利、加拿大以及欧洲经济共同体成员国的平均失业率都在10％以上。目前，失业已成为国际现象，特别是结构性失业上升[11]。
由于欧洲有着慷慨而优厚的失业（或失能-由于残疾而不能自立）保险福利津贴，这不仅使职工争取新工作机会的努力减弱，而且使他们也不愿意接受低工资的工作，其结果像荷兰一类国家拥有很多正式退出劳动大军的潜在职工（大约15%，享受失能保险金）。事实上他们当中真正失能无法工作的人极少。
在美国，尽管各州所确定的失业保险待遇有差别，但平均来说为工资收入的50％。每周的基本保险收益有的高达80-160美元，4/5的州在100美元以上；如果将受扶养人的补充待遇、贫困者食品补贴均考虑在内，一个家庭的所有成员即使无一人工作也可以使家庭生活不错。另外"失业保险"不征税，工资却要征税，而失业保险对某些工人可取代其税后工资收入达到惊人的百分率，如在马萨渚塞州高达80%。这已成为人们重返工作岗位的一大抑制剂，从而大大延长了一个人的失业时间[12]。
瑟罗认为：亚洲人是抱着怀疑的态度,去著述有关为适合工作年龄的人设立欧洲或美国福利制度这些问题；他们简直不能相信：五周休假！一个月的圣诞奖金！失业保险金相当于原工资的80％！亚洲人所不相信的也正是这种制度不能继续下去的原因[13]。
政府财政的结构性赤字和经济发展周期
六十年代世界经济的年增长率，除去通货膨胀因素为5％。七十年代增长率为3.6％。八十年代进一步跌落为2.8%。到九十年代的头五年，世界经济的年增长率只达到2％。在二十年的时间里，发达资本主义国家的经济年增长率降低了六成。
如今福利国家加上利息支付（多数是近年来为支付老龄人的福利而积累起来的）占去了税收总额的60％。到2003年将占去税收总额的75％，到2013年，如果这些国家的现行法规不变，这笔支出将占去税收总额的100％。到了2030年，西欧的养老金支出将占去GDP的50％。据德国专家估算，要想长期地保持现有的退休金水平，只有把现在交纳的占工资19％的退休金费提高到40％才能维持。这对现在的交费者是难以承受的。但如果不增加退休金费，那么在下个世纪的头几十年退休金就要比现在减少50％，这对退休者无疑是个大灾难。
六十年代的美国，七十岁老龄人平均开支只有 30岁年龄层平均开支的60％，如今70岁年龄层开支多于30岁年龄层的20%。在经济合作与发展组织(OECD)内，发达国家作为一个整体，用于65岁以上老龄人人均社会开支的钱是15-64岁年龄层所用资金的5倍。最重要的是老龄人的开支挤掉了政府用于基础设施、教育和科研开发的投资预算；在20年的时间内，用于这方面的美国联邦预算从24％下降为15％。
因而莱斯特·瑟罗指出：用于老龄人的开支已从根本上改变了发达国家的财政体制。在六十年代，这些国家的政府产生了所谓财政盈余，无论当时的赤字有多大，如果政府不做任何事──几年之内仍可以造成预算盈余。因为随着经济的增长，税收的增长快于政府的支出。而今天的情况恰恰相反，由于有权享受福利的老龄人口的增加，即便经济快速增长，没有新的开支计划，政府开支的增长仍比税收增长得快。如果政府不做任何事，赤字也会迅速扩大[14]。
由此可见：目前全世界各国政府所面临的不是财政盈余，而是经济增长也不能治愈的结构性财政赤字。二战后直至九十年代前，资本主义经济衰退一般多为短期的，程度不深的和非经常发生的；并且每当经济衰退成为威胁时，各国政府均可应用凯恩斯的总需求管理政策来解救之。但是在九十年代的经济衰退中，只有日本和美国降低了利率以刺激需求，别的国家连试都没试反周期的财政政策──减税或增加开支。1992年夏季，正是应当刺激他们各自经济的时候，意大利和英国却为保护自己的货币提高了利率。
因此，莱斯特·瑟罗认为："国家反周期的凯恩斯主义刺激政策已经消失。其缘由就在于：对通货膨胀的恐惧，无力控制的结构性预算赤字，以及全球性经济的发展已经使一国凯恩斯主义的政策成为不可能"。他指出：凯恩斯主义的政策也并不是要求永久性、大规模的政府赤字。如果谁不能在繁荣时期增税或削减开支，谁就不可能在经济衰退时长时期地减少税收和增加开支。但问题是由于大家均有结构性预算赤字，而且赤字与时俱增，没有一个政府觉得自己能够在经济衰退时为抵抗其而降低税收或增加开支；如果它们在衰退期间表现出任何增加开支的意愿，这种意愿便会导致选民们要求永久地而不是暂时地增加开支[15]。
例如美国，九十年代以来连续三年经济低迷，而后的经济复苏一直不尽人意。一个重要的原因是：巨额的结构性预算赤字阻塞了用凯恩斯扩大公共开支的办法刺激经济增长的通道。因为在公共开支体系中，福利开支已达到社会所能容忍的上限，国家再也无法通过增加公共福利开支来刺激经济了。
正是由于上述社会经济条件的历史性变化，保障和保险概念的混淆，以及缺乏对保障问题的区别分析，从而导致了保障实施方法的失当，这已成为发达国家社会保障制度面临难以挽回的失败的根源。
从历史的角度来看，在推动社会经济发展方面，原有的社会保障制度曾经起过非常积极的作用。但是时至今日，由于社会经济条件的变化，以及其自身演变的结果，它已经确确实实地拖累了当今社会经济的发展。
三、急待解决的重要问题
目前，发达国家的社会保障制度已经到了一个改弦易辙的关口。其急待解决的主要问题可归纳如下。
代际问题
当今发达国家的社会保障制度是一个以现收现付和代际转移为特征的体系。它是以"世代契约"（年轻人供养老年人，或每一代人都为上一代人支付，而从下一代人那里领取费用的制度）为基础，按照分摊的办法，主要依靠工资税来筹集资金，并实行现收现付、当年收支平衡的一种制度。
在人口结构年轻的时代，这种制度并不存在问题。但是随着人口老龄化，结构性失业的增加，该制度则面临着极大的挑战。当在职人员和退休人员之比明显下降时（由原来的7:1降为2-3:1），它不仅当年难以实现收支平衡，而且还将耗尽社会保障体系以往的积累积金，并使其断源竭流。西方人称此为"代际问题"，这在养老和医疗两大保障体系中表现得最为突出和严重。
下述的事实可以使我们可以进一步看到该问题的严重性。1974年到1994年，经济合作与发展组织国家的政府债务从占国内生产总值的35％上升到71％，这还没有把以后无资金支持的养老金和医疗保障负担计算在内。为此，可以做一个简单的计算，设想税收为国内生产总值的30％，市场利率为10％，当政府债务达到国内生产总值的300％的时候，政府所有的岁入都要用来支付债务利息，也就没有余钱去办别的事情。事实上，比利时、意大利和加拿大已经可以看到这个极限就在眼前（参见表2）[16]
表2：负债与国内生产总值的百分比
| 国家 |
总负债养 |
1990年无资金支持的老金责任负担 |
总计 |
| 美国 |
85 |
66 |
151 |
| 日本 |
79 |
218 |
297 |
| 意大利 |
123 |
233 |
356 |
| 德国 |
53 |
160 |
213 |
| 法国 |
56 |
216 |
272 |
| 加拿大 |
96 |
250 |
346 |
| 英国 |
52 |
186 |
238 |
| 比利时 |
142 |
165 |
307 |
资料来源：经济合作与发展组织，见《经济学家》杂志1995年7月8日版"政府财政"一文。
"过度保障"与道德风险
在福利制度建立之初，通常人们不到非需要不可时，不去享用社会福利是当时的社会风尚，因而第一代人很少使用这个体系，故其成本是很低的。但是随着福利项目的日趋增多，免费力度不断加大，个人直接责任持续减小，使得这种风尚尽管还存在，但程度却小了很多，其约束作用也渐渐消失。起初被人们认为是只有急需时才可使用的一种体系，变成了一种不用白不用和唾手可得的权利。
"过度保障"的结果使人们不再愿意承担理应由自己负责，也完全承担得起的"日常性小风险"。致使对社会保障的要求与实现这些要求的纳税意愿之间出现了巨大的断裂。
例如：斯堪的纳维亚半岛国家设计的福利体系允许伤残者获取相当于他们伤残前工作时期所得工资的90％。几十年来有关伤残人待遇的慷慨立法没有什么变化，但人们对这些法规的态度却起了很大的变化。过去曾经是自我约束的、只有重病和急需的人才动用的福利，开始为数以百万计的身体基本健康人所动用，他们一年给自己多放19天的假，或者让自己获得"失能"而提前领取退休金[17]。
又如：在失业和残废工人的福利制度方面，荷兰是全世界最慷慨的国家。但它也有着欧洲最高的失业率和全世界最高的残疾工人比率。据调查：在失业和残废者中间，有41％的荷兰劳动力从纳税人手中坐享其成，领取优厚的救济金。因而西方人士对它的评述为：经过二十五年来越来越慷慨的福利制度实施，确确实实以它"卓越的社会福利保障"，把它自己的人民从过去世界上最令人佩服的有着独立和自力更生精神的人民变成了不少装病的懒汉[18]。
在个人理应投保的问题上也存在着同样的现象，不仅仅是老龄人，而是各类人群均想让政府提供各种保障。50％以上享有医疗帮助福利的人，结果缩减了自己理应购买的个人保险。问题的严重性还在于：他们想要的是每一块钱的损失都有保险额。他们不仅要求政府和企业支付意外风险的保险额，还要求支付每天可以预见到的开销，而这些日常开销是多数人应当并且有能力自己支付的。
第三方付费与搭便车
对于西方社会保障体系之负担越来越重之情形，美国经济家学W·威廉斯曾给出生动的比拟为："各人付钱的聚餐"。他说：假如你和另外九人组成一个晚餐俱乐部，达成一条协议，帐单由大家平均分摊。一开始每人都要了一份10美元的晚餐，全部帐单为100美元，每人分摊10元；到次日，某个人很快发现他个人能从浪费中有所收获，即他可以要一份20美元的较为精致的晚餐，如果其他人仍像以往要10美元的晚餐，那么整个帐单为110美元，结果平均每个成员的费用为11美元，而他个人却得到9美元的额外好处。然而，其他人看到他们朋友的行为后，很快受到启发，也开始浪费，因为个人所得可以超出个人付出。当然，这一切产生的后果将出乎人们的意料，出现了一张数额庞大的"晚餐帐单"[19]。
根据W·威廉斯的生动描述，我们可以引出以下三个关键性问题：
第一个关键问题是他能从浪费中有所收获。事实上这种"负效应"在不同的具体保障项目中是不同的，它与过度保障和险种的界定有着直接的关联。例如，德国伤残人退休金的工资替代率为100％，那么如果减去上班的必要开支，很多人宁愿"伤残"而不去工作，其经济状况反而更好。但是如果在严格区分限定残疾的种类及其程度的基础上，降低工资替代率，那么其"负效应"将会大大地降低，由此可见区分"险"类以及强调合理的日常性个人责任是非常必要的。
第二个关键问题是"聚餐"，这相当于由第三方统一支付费用的问题。显然，上述出人意料的结果在仍由个人自付的情况下是不会发生的。问题在于尽管每个人都缴费（个人负担），但却统一由第三方支付，则"有主资源"就在某种程度上变成了"无主资源"，当对应于晚餐这一类问题时，它的结果必然类同于"英国牧场"的灾难。这就说明了有些问题需要、并且也能够由第三方统一支付，而有些问题却不能、也不需要由第三方统一支付。
第三个关键问题是管理问题。在这个例子中，管理的对象是10人，那么上述结果是可以通过加强管理来消除的。但是在社会保障体系中，所要管理的很多日常性问题（如医疗保障中的日常性疾病等），它是以百万甚至更高的数量而计的。那么在这种情况下，无论是从控制论的理论角度分析（"必要的变异度定律"），还是从实际操作的角度来看，实施任何管理均将无法达到消除上述结果之目的；而且管理的总成本将相当昂贵。事实上，管理不是万能的，它的能力是有限度的（即使是用高度科技化的计算机来进行管理也同样如此），并且在管理上同样也有成本与效益的比较问题。
由这样三个关键问题，我们可以进一步体会到：要解决这样的问题，只能在"险类"及"日常个人责任"的区分（即区分主要问题）上下功夫，而且解决不同问题的手段也是不同的，只有抓住主要矛盾，用不同的钥匙才能打开对应的锁。
四、改革的趋势及启示
世移则事异，事异则情变，情变则法不同。目前，六十年代和七十年代编织起来的社会福利网在世界各地均已破裂。欧洲各国正在因社会福利制度的危机而忧心忡忡，政府千方百计地削减"从摇篮到坟墓"的各种福利，连社会福利模范国家瑞典也取消了一些以往几十年的做法。社会保障制度改革已成为全球性的重要问题。
主要趋势
社会保障制度必须改革。现在的问题是如何改革？匈牙利《人民自由报》1995年12月刊文（《福利制度呈现病态》）指出：解决社会福利方面现存问题最理想的办法是创建这样一种经济福利；其大小和社会保障是建立在个人的责任和承担风险的基础之上，国家只是在市场机制运转不灵的情况下才出面干预；并且它必须尽可能同市场规律相一致，对要解决的不同问题也必须匹配以不同的经济福利政策。
建立在这样一种经济福利政策基础之上的社会保障体系，在实际中是否可行？为此，我们根据部分有关资料，将世界性社会保障体系改革的主要趋势和经验归纳如下：
1.大幅度削减福利项目或降低福利标准。
例如：德国正在慢慢地减少社会服务项目和减少失业救济金、儿童福利金，以弥补福利收支的上百亿透支。法国降低了退休工人每月领取养老金数额，并规定必须工作满40年才能领全额退休金，从而悄悄改变了60岁退休的法律。比利时无论在医疗供给还是在失业救济方面都削减了社会保障支出。意大利则不断提高退休年龄。英国政府彻底废除了养老金随收入而自动指数化的做法，并在医疗保健领域越来越采取利用竞争和价格刺激来控制费用的方式。美国严格控制食品券的发放，并在政府对穷人和老人的医疗救助和医疗照顾计划中，加大费用控制的力度等。即使是在福利制度的"样板国家"瑞典，政府也采取了许多削减福利的措施，如减少工伤保险、疾病津贴、儿童津贴等。
2.强调必要的个人合理储蓄积累，从而由"公共的代际转移制"逐渐向"个人的自筹资金制"过渡，以减轻政府财政负担。
世行《防止老年危机》报告指出[20]：在过去的40年中，一些国家已经开始实行个人储蓄计划的尝试，它是对与收入相关联的公共现收现付制的老年保障的一种替代方法。
马来西亚率先于1951年建立了全国指令性积金，然而规模最大的这类基金则是新加坡的中央公积金，建立于1955年。印度和印度尼西亚在本世纪五十年代初建立了公积金制度。加勒比海地区与太平洋岛屿在七十年代和八十年代建立了这一制度。缴费是强制性的，并计入由公共机构管理的国家公积金中的个人帐户内。目前大体上有20个国家建有这一类计划。
直到1994年为止，智利是世界上唯一的从现有的公共现收现付或年金计划转向全面实行强制性个人储蓄制度的国家，也是成功地在全国实施社会养老保障个体化、商业化的典型。
智利早在1924年就实行了由政府实施的社会保障制度（公共现收现付制），这在美州国家尚属首次。到1981年，该项制度就维持不下去了。当时的工资税已占到职工工资的25％以上，即使如此，该制度也还是把政府预算消耗一空。同年，智利政府实行了大刀阔斧的改革。
实行改革后，工人可以退出政府的社会保障制度，如果他们把工资的至少10％放入一个免税的个人投资帐户的话，以前参加过旧保障制度的职工，其新帐户将被拨入政府债券。据经济学家彼得·费拉拉说：90％以上的工人在一年半的时间内都选择了这种新的个人帐户制度。虽然他们所交的钱比原先要少40％，但是得到的好处却多了大约50％。许多经济学家认为：智利政府的这种改革把智利的人均储蓄率提高到25％，这是那个国家成为南美最繁荣的国家之一、经济平均年增长率达到7％的主要原因[21]。
此后，6个拉美国家──阿根廷、秘鲁、哥伦比亚、玻利维亚、墨西哥和萨尔瓦多──也都实行了智利式的改革。并且不论从财政支付能力的角度来说，还是从提高老年人生活水平的角度来说，都取得了令人信服的成功。为此，世界银行1994年的一份报告认为：智利式的养老保障制度应当成为世界各国的楷模。
与此同时，在英国的每个人除了享受国家基本退休金制度外，还有另一套称为"与薪资相联系的国家退休金计划
（SERPS）"。1988年，撒切尔政府又前进了一步，允许工人自愿向由银行、保险公司、共济金或其它金融机构主办的个人年金计划存款。今天，英国工人中有73％的人都参加了个人退休金计划。近90％的英国退休人员的收入都超过了国家基本退休金。
正当欧洲许多国家的财政因养老而不堪重负时，英国的养老保险制度却被描绘成一个为未来的养老保险指明方向的模式。英国的养老保险由国家基本养老金或个人养老金两根支柱构成，由于个人养老保险在英国的地位高于其它欧洲大陆国家，因而国家的财政负担在相应地减少。据国际货币基金组织计算，英国的国家养老债务的实际价值只占英国国内生产总值的5％，而在德国却占11％[22]。
此外，还有数十个国家也实施了某种形式的智利式改革。如在澳大利亚，左、右两翼党都支持养老基金的个体化和商业化。据有关材料报导，在实施新制度后的12年中，澳大利亚养老金帐户的储蓄已经增加了6倍，工人在退休时收入可以比在由政府管理的旧制度下多至1至2倍。
3.建立多重社会保障支柱，以分担不同的责任。
世界银行政策研究部首席经济学家艾斯黛拉·詹姆斯认为[23]：当今世界多数国家的社会保障体系都是公营的，采取"以支定收"方式支付，现收现付为基础的工薪税提供资金，支付额取决于职员的收入而不是其缴费额。这种体制弊端甚多，不仅其自身资金来源难以为继，而且它已步入了既制约经济增长、又不能有效地行使保障的状态。
世界银行通过总结世界范围养老保障体制改革的经验后提出：一个国家的社会保障（指养老保障）计划应至少提供三种功能（再分配、储蓄和保险），政府在各种功能中所起的作用是不同的。今后，其改革的趋向是建立三大支柱：一是强制性公营的、以税收为资金来源的支柱，实行收入再分配。二是强制性民营的（或曰个体化、商业化的）的完全积累性支柱，用于储蓄；三是自愿性的储蓄支柱，用于那些有资金也有愿望储蓄并想在老年时得到更多保护的人。
目前从世界上来看，仅有少数国家开始在养老问题上实施多支柱体系，如智利、阿根廷、澳大利亚、英国等，它们选择的结合方式（参照表3）[24]。多数国家并不具有完善的多支柱制度。这是由于直到现在，只有公共年金支柱是强制性的，而自愿的职业年金计划和个体化、商业化的个人储蓄计划发展基础很不平衡。尽管如此，世界银行《防止老龄危机》的研究报告仍指出：许多社会保障制度失误的国家以及一小部分制度改革成功国家的实践证明：对大多数正面临人口老龄化挑战的国家来说，以多柱制保障体系为特点是最好的办法。
表3：多支柱结合方式
个体化储蓄积累制 税收融资的公共计划
强制性个人储蓄计划 平均津贴或最低津贴
强制性职业年金计划 最低年金担保或补贴
自愿性个人储蓄计划 平均津贴或生活状况调查津贴
4.逐步建立、发展可调控的分散化、竞争性储蓄基金市场。
这里，我们主要根据世界银行对智利经验的讨论作一点概括。
智利不仅是世界上首创从现有的公共现收现付或年金计划而转向全面实行强制性储蓄制度的国家。而且也是世界上首创对强制性储蓄计划采用个体化、商业化和竞争性管理的国家。
自1981年智利推行这一制度以来，由年金基金管理者（AFP）授权管理和监督各基金投资商业公司。工人可以选择这些公司中的一家来做退休金投资，并允许工人将他们的帐户由一个商业公司转往另一个商业公司。工人最终获得的年金津贴取决于他们的缴费、投资收入以及预期寿命。由于工人挑选某项基金投放他们的储蓄，是以公司的业绩──收益及风险记录──为依据的，因而，这就对商业公司构成了压力，使其必须提高自身运营的效率。而且他们的投资至少在一定程度上摆脱了政治的压力，避免了资本配置的失误。这种分散化、竞争性管理和运作方式显然优于政府集中管理的公积金计划（绝对垄断，只有很小的积极性去进行有效管理和获取合理回报，或屈服于政治压力而进行无效投资），但是它却要求较高水平的调控能力及监控制度，从而保护工人免受重大失误的打击。
世界银行在总结智利经验时认为：对于智利来说，或许更为重要的是在过去的10年中，年金制度刺激了其金融市场的发展──包括现代化银行监督管理，新的债券和公司法，进一步要求公布公司的运营情况，建立债券风险评级机构，长期共同债券市场和二级股票市场，发展新形式的抵押债券，以及改进对于保险公司的调控管理。
英国养老体系中的第二个支柱──个人养老保障制度，也是以竞争作为主要特点的。在英国，可供工人作投资选择的彼此竞争的基金有1700多种，像智利一样，英国政府对这些基金进行管理，要求它们公布财务状况并且具有一定的清偿能力，还对它们的风险投资──如期货和期权等──作了一些限制。
前两三年，英国政府为了加强民众自我负责和扩展个人养老保险，试图引入一种所谓："合作养老保险制度"。它不是由国家而是由集体来管理。投保人的保费将借助于养老基金投放到资本市场，从而用资本的收益筹集第二种养老金。
启示
中国的人口正在迅速老龄化。到2030年，10亿中国人中近22％的人将超过60岁，而在职人群与老年人口的比例将从6:1降到2.3:1，这将使中国的年龄分布与当今OECD国家中老龄化程度最高的国家相似。
近些年来，中国虽然取得了很高的经济高增长率，但是政府的财政收入占GDP的比重却呈明显下降趋势，1997年该比值仅约为11.6％(1985年该比值为22.4％)。事实上，目前中国政府也存在着财政赤字问题。
中国的企业改革正处于重大的转折关口，社会保障所对应的是变革中的老企业，以及日趋增多的下岗职工。
对于中国的社会保障体系自身而言，目前占统治地位的仍是由政府主办（乃至兜底）的、以现收现付为特征的公共计划体系。根据国际劳工组织的数据，在1978年至1988年间，养老体制覆盖下的工人人均退休金支出增加了1倍，并且退休金的总支出占GDP的比重也差不多增加了1倍（从1.4％增至2.7％）。如果不进行重大改革，这些支出会在二、三十年内急剧增加。
由此可见，中国社会保障制度的改革亦处在一个重大的改革关口。值此之际，根据上述国际百余年社会保障历史过程中的经验教训，以及改革的趋势，我们认为有以下几点值得重视和思考。
1.立即着手逐步解决代际问题。可根据各地的实际情况，采用不同的"老人老办法，中人中办法，新人新办法"，扶持和建立不同的个人资本化帐户，用以解决老年生活中的不同问题。
2.以不同"险种"专业为基础，在抓"主要风险"界定的同时，逐步区分和加强合理的个人责任，从而避免重蹈西方过度保障之复辙。
3.针对不同的具体保障问题，建立与问题相匹配的多样化的、相对分散化的保障体系。
4.学习和借鉴西方百余年商业保险的一系列运营技术，以及对投资基金的管理经验，逐步培育、发展、规范竞争性的保险、保障和投资基金金融市场。在使用社会保障资金保值、增殖的过程中，要建立相应的法规，有效地防范金融风险。
对于由"代际转移制"向"自我投资制"转移，由单一政府主办的公共体系向兼有个体化，商业化的多支柱体系转移而言，尽管其过程是困难而又缓慢的，但是从长远看，无论做什么，早做总是比较容易。人无远虑，必有近忧，把福利体制调整到平衡状态可以导致明天较少的债务。此外，在新制度下，个人劳动所创造的价值──个人资本化帐户，是个人为自己做的，供自己享用的"小蛋糕"；它不是几个人的，也不是大家做、大家分的"大蛋糕"。这有利于提高创造个人资本帐户价值的积极性，也避免了"大锅饭"的种种弊端；并且一个职工从参加工作到退休，有几十年的时间，在这么长的时间内，他交纳的基金被用于投资，成为投资基金，那么其所发挥的作用也是原退休金所不能比拟的。
根据本文的分析，我们认为：在重塑我国的社会保障体系中，属于风险类问题可以借助于商业保险的方法来解决；属于救助类或具有明显公共品性质的问题需要以税收为基础的公共计划来解决；而属于日常性问题则需要加强个人责任（这里并不仅仅是指个人的支付比例，更重要的是个人行使自我保障的功能）来解决。
最后，作者认为：即使是在经济非常困难的条件下（社会保障税已达工资的50％，失业率高达17％，在职职工与退休者之比为1:1），阿根廷能成功地从预扣所得税的社会保障制度转变为包括个人建立资本帐户的具有竞争性个体化退休计划[25]。那么对于正在起飞的中国，在政府的领导之下，也应该完全有能力逐步实现社会保障制度的历史性变革。
文献索引
[1] 王轶豪等：《现代保险》青岛出版社，1995.10, PP 26-33。
[2] 郭崇德：《社会保障学》北京大学出版社，1992.8，PP 5-10。
[3] 美国社会保险署：《全球社会保障-1995》华夏出版社，1996.12，P 1。
[4] 卫生经济网络师资培训教材：《医疗保险原理和方法》1996.7，P 5。
[5] 莱斯特.瑟罗：《资本主义的未来》中国社会科学出版社，1998.2，PP94-110。
[6] 同[2]。
[7] 十国社会保障改革课题组："美国社会福利的宏观分析"。经济学动态，1994.5，P69。
[8] 世界银行: 《防止老年危机》中国财政出版社，1996.5，PP 1-15。
[9] 匈牙利《人民自由报》："福利制度呈现病态"1995.12.9。
[10] 同[5]。
[11] 同[2]
[12] 同[7]
[13]、[14]、[15]、[16]，[17]均同[5]。
[18] 徐经泽等主编：《社会保障概论》中国矿业大学出版社，1989.6，PP 13-14。
[19] 同[3]。
[20] 世界银行: 《防止老年危机》中国财政出版社，1996.5，PP 1-15。
[21] 约翰.贝劳: "个体化与繁荣"美国《洞察周刊》1997.12.8。
[22] 托尔斯滕.里克："英国人必须在商业公司投保"德国《商报》 1998.7.27。
[23] 中外信息周刊："世界性社会保障体系政策重要且迫切"1997年24期。
[24] 同[20]。
[25] 加里.贝克："从阿根廷社会保障制度中得出的经验"美国《商业周刊》1996.10.21。
