中国社会科学院经济文化研究中心《调查研究通讯》No.2004-19
2004年12月22日
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从淮河治污看市政债券的必要性
薛玉炜
“我们自己弄脏了淮河”[1]，新华社记者在这篇文章中提出，10年淮河流域治污投入600亿元巨资、而其污染状况又回复到了10年前开展大规模流域污染治理前的原点，由此，淮河水污染治理问题再度引起公众的关注。而7月中下旬淮河流域的一场暴雨，使淮河突然爆发了有史以来最大的污染团，全长近150公里、总量超过5亿吨的污水带横扫千里淮河，使淮河流域经济、生态遭受到了巨大的损失和破坏[2][3]，淮河流域水污染与治理问题一时间成为了全社会关注的焦点，同时，也引发了水利、环保等方面的专家、学者关于10年淮河流域治污投入和治理效果的争论。
尽管10月23日在安徽召开的第二次淮河流域污染防治现场会对10年淮河治污的评价平息了有关的争论，但是，淮河流域水污染治理的现状与"十五"规划目标之间较大的差距[4]、以及治理淮河水污染所面临的资金困境却是我们不得不面对的现实。
淮河流域的水污染是区域经济发展在一定阶段的伴生结果，虽然不是必然的、但却是现实的；因此治理淮河水污染也就是伴随着经济发展的一个过程，一方面这是经济发展所必需的一个代价、同时也是经济进一步持续发展的一种保证，从国际经济发展的经验来看，利用市政建设债券定向地为解决水污染筹集资金是破解治理淮河水污染资金困境的一条可行途径。
经济发展与环境保护：淮河流域水污染的历史与现状
"50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害"[5]，淮河边上的这段顺口溜真实地描写了淮河流域水污染的历史与现状；家住淮河主要支流沙颖河河边的农民汪建军是这样描述沙颖河水质变化过程的："1980年以前，水质比自来水还好，现在不行了!"，上世纪80年代开始，沙颖河水开始变浑，到90年代初，已不再敢用河水来浇菜了[6]。1994年7月淮河上游突降暴雨所形成的2亿吨污水下泄，对整个淮河中下游造成了严重的污染；正是这次污染事件，使得我国出台了第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条理》，并且开始了淮河流域水污染10年治理的历程。
从经济发展的角度分析，上述淮河流域水污染的历史同近二十多年来我国经济增长的过程、经济增长的结构密切相关。从上个世纪80年代初开始，我国的经济开始进入高速发展时期，并且在这个过程中，经济增长的结构也在不断地发生变化。80年代中期以前，经济增长的动力主要来源于农村的种植业，80年代中后期，蓬勃发展的乡镇企业取代了种植业的地位，其后城市经济开始加速，目前城市化成为了我国经济发展的主导力量。与此相伴生的淮河水污染在不同的经济增长阶段有着不同的主导特征，在80年代中期以前，主导特征体现在由残留的化肥、农药通过灌溉和降水径流冲刷所产生的污染；在村村冒烟的乡镇企业大发展的时期，主体特征体现在工业废水（尤其是五小企业的工业废水），其中又主要以造纸、酿造、制革、化工为主要污染行业；从目前的状况看，随着城市化的加速，城市生活污水已经成为了淮河水污染的主体[7]。
淮河流域面积占国土面积的3.5%，水资源占全国的3.4%，耕地却占到全国的15.2%，是我国重要的粮食主产区；目前流域人口1.68亿，占到全国的16.2%，人口密度是全国平均水平的4倍多，居全国七大江河之首。作为人口众多（主要是农村人口）的农产区，加速城市化进程是解决其面临的"三农"困境的唯一途径，而发展农产品加工业是这一地区经济结构的优势所在和未来经济的增长点。但是，城市化所带来的由面到点的集中污染，以及目前农产品加工业的工业污染主体地位都显示：在淮河流域未来的经济发展过程中，淮河水污染治理面临着更加沉重的压力。
没有理由因为淮河水污染的限制而剥夺淮河流域经济按照自身经济发展优势所确定的增长方式，况且城市化和大力发展农产品加工业也是我国经济未来经济增长的主要方式，关键是在这一个发展过程中寻求可持续发展的方式，平衡经济发展与环境保护的关系。大力发展城镇污水处理产业是淮河流域按照自身经济优势可持续发展的保证，理由是：其一、城镇生活污水是形成淮河水污染的主体；其二，我国的经济增长方式已经基本摆脱了乡镇企业的发展模式，工业已经逐渐向城镇集中、而且产业也逐渐向领域内的优势企业集中，城市工业的部分污水也可以通过城镇的公共污水处理设施来处理。例如，安徽蚌埠市第一污水处理厂的日处理能力为6万吨，其中有2万吨的能力用于处理市最大的农产品加工企业--丰原集团的工业废水。
淮河治污的困境：资金不足与体制制约
与淮河水污染治理对城市污水处理能力的需求相比，目前的城市污水处理能力差距巨大。主要原因是：一方面，淮河流域城市污水处理能力的建设主要依靠中央财政资金，其投入的不足限制了污水处理厂的建设；另一方面，城市污水处理设施的运作大多并没有采取产业化运行体制，从而限制了已有污水处理设施能力的充分发挥。
资金不足与体制制约是淮河水污染治理陷入困境的主要原因。《淮河流域水污染防治"九五"规划》要求256座城市建立污水处理体系，而建成并有配套的仅有8家；"十五"计划修建城镇污水处理厂161座，但截止到2003年，已完成工程仅占16.1%，在建比例也仅有27.3%，尚未动工的占56.6%[10]；根据环保总局对流域30座污水处理厂的暗查，17座非正常运行，占56.7%[11]。已经动工的项目主要是国债项目，如安徽计划建设的29座城市污水处理厂中开工建设的14座均是国债项目[12]，而未动工的项目多为县（市）级项目，由于规模小，难以获得国债资金的支持。
资金来源的单一和不足，使得淮河流域城市污水处理厂的建设和正常运转陷入困境。单就正常运转来说，与城市污水处理厂配套的城市污水收集管网的建设是必不可少的，但是这部分的投资几乎等同于其要为之配套的污水处理厂的投资，而淮河流域的城市财政多为吃饭财政，在现有体制下难以筹措配套的资金。在配套不完善的情况下，城市污水处理厂的投资难以发挥其应有的效用，并造成巨大的浪费。
淮河流域治污所要求的城市污水处理厂及其配套管网到底需要多少投资是一个动态的概念，因为随着城市化进程的加速，以前达不到建设污水处理厂经济规模的城市会不断地加入到对污水处理厂的需求中来，已建有污水处理厂的城市也会产生对扩大规模的需求。我们用2000年左右的城市污水排放水平做一个简单的概算[14]，如将1050万吨排水全部纳入城市污水处理系统，将需要大概210亿元的投资，如果扣除10年治污所形成的近350万吨日污水处理能力，也需要150亿元左右的投资。巨大的投资需求仅仅依靠中央财政的投入是难以实现的，在这一口径下10年淮河治污的投入也仅为193亿元，同时还有两个因素使得这项投资难以完全依靠中央财政：其一，城市污水处理的投资需求是一个动态增长的概念；其二，在我国积极的财政政策逐步由稳健的财政政策代替的情况下，国家长期建设债券发行量会大幅度地减少。
一条可行的途径：市政债券
从经济发展的规律以及西方发达国家的经验来看，市政债券作为基础设施项目融资的主要工具，可以用来解决淮河流域城市污水处理投资资金不足的困境。在文献[15]中，我们探讨了市政债券在城市公用产业供给形成过程中的作用，以及在我国发行市政债券的可行性和积极意义。针对淮河流域水污染的治理，可以设计一种专项的市政建设债券，在遵循市政债券发行一般原则的框架下，使得市政债券资金专门用于城市的污水处理系统的建设（包括污水处理厂以及与之配套的污水收集管网）。
利用城市污水处理专项市政债券在淮河水污染治理中的积极作用体现在以下几个方面：其一、在目前国家财政资金投入不足的情况下，作为配套资金投入，确保国家巨大的投入能够产生应有的效益。
其二、由于市政债券的发行量取决于城市经济发展的水平，并可以根据城市污水处理的需求进行调节，因此它就不仅仅是解决一时的资金短缺，更为重要的是，它从制度上破解了淮河水污染治理的难题，从而形成城市经济可持续的发展。其三、作为地方性资金，地方政府可以在市政债券的规范内、在地方人民代表大会的监督下，对城市污水处理系统进行市场化的运作，并吸引民营资本和国外资本进入到这个体系中来。
江苏徐州的做法也许能够给我们一些启示：徐州现有3座污水处理厂，日处理能力29.5万吨，城市污水处理率达到86%。而市政府仅在其中一座建厂时投入了2亿元，且在2004年初通过"TOT"形式收回了1.6亿元；其余两座通过"BOT"方式，由社会资本和民营资本运行。污水处理厂的运行费用由附加在自来水费上的污水处理费补偿[16]。由于污水处理系统一次性投资巨大的特点，使得许多城市受制于初始的启动资金，而专项用于城市污水处理的市政债券则可以破解这一难题。
同时，城市的公共管网往往关系到城市的安全、而且具有投资回收期特别长的特征，因此城市污水管网由城市政府垄断经营并通过污水处理费进行补偿是通常的做法。这样，使用市政债券投资城市污水收集管网，可以为城市污水处理系统正常化运行提供基础条件，并通过其对城市污水处理厂的引导投资和利用收取污水处理费进行补偿的方式建立城市污水处理的赢利模式，从而吸引民营和国外资本进入到城市污水处理市场。这样就在制度和体制上建立了淮河流域水污染治理的模式。
当破解了制度和体制的难题后，展现在我们面前的是一条可持续发展的治理淮河水污染的光明大道。
引文与注释：
[1]偶正涛、曹滢、蔡玉高，"我们自己弄脏了淮河"，《经济参考报》，2004年5月31日
[2]胡展奋、杨江，"淮河黑色内情 600亿用到哪里去了？"，《新民周刊》，2004年8月
[3] 偶正涛、蔡玉高，"一场暴雨揭出淮河治污'十年之丑'"，新华网，2004年8月
[4]赵永新，"数据显示淮河水质与'十五'规划目标差距较大"，《人民日报》，2004年10月24日
[5]李杰、景延"淮河治污为什么这么难？"，CCTV《经济半小时》，2004年10月29日
[6]刘柄路，"沿淮四省立下军令状 2010年完成治理淮河目标"，《新京报》，2004年10月25日
[7]对于生活污水已经成为淮河水污染主体的说法尚有不同的意见。在2003年10月23日的第二次淮河流域水污染防治现场会上，中国环境监测总站站长万本太公布的官方数据显示："2003年生活COD(化学有机物耗氧量)排放量已超过了工业排放量在总污染负荷中的比重"（见[4]）。其所占的比重偶正涛等认为已经超过了60%（见[3]），环保总局副局长汪纪戎则认为生活排放的COD和氨氮都占到四分之三左右（见[8]）。相反，水利部淮河水利委员会水资源保护局局长姜永生认为工业污染仍然是淮河水污染的主体[9]。
[8]"多年治污耗资巨大 成效缓慢污染反弹 淮河治污难在哪里？"，《河南日报》，2004年6月4日
[9]王立彬，"水利专家：淮河治污远不止花了193亿元"，《经济参考报》，2004年9月23日
[10]万新军，"淮河治污问题出在哪儿？"，《中华工商时报》，2004年10月25日
[11]梁晓亮，"治污几百亿到底白花没有"，《经济日报》，2004年6月21日
[12]"安徽十年治理淮河水污染 流域环境改善"，《中国广播网》，2004年10月21日
[13]阜阳市拥有10万吨处理能力的污水处理厂，由于配套管网不足，只能处理3万吨的污水，近2亿元的投资白白的闲着。见：郭永芳，"泰晤士河变清与淮河治污"，《经济学消息报》，2004年10月27日。
[14]在下文中，中国环境科学研究院原副院长兼总工程师夏青给出的数据表明：当时淮河全流域排水约3×350＝1050万吨。苗红，"淮河变清还要多久？权威专家详解淮河治污真相"，《瞭望东方周刊》，2004年7月15日
[15]薛玉炜，"公用产业经济概观之三：供给形成体制与企业管理机制"，《调查研究通讯》，No.2004-11，中国社会科学院经济文化研究中心，2004年5月20日
[16]孙仁渊、王翰林，"淮河治污出路何在？"，《科技日报》，2004年9月2日
