中国社会科学院经济文化研究中心《调查研究通讯》No.2006-17
2006年10月12日
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内蒙草原生态建设水资源保障规划要点
——小建设、大保护与小绿洲、大生态
内蒙水利厅
编者按：该文提出了一种颇具创意的草原水利建设新思路，它对于我国北方近四十亿亩干旱、半干旱草原牧业的发展具有很强的普适性。众所周知，与处于湿润、半湿润和海洋性气候区的欧洲草地相比，我国北方的干草原有很不相同的特点，后者不仅在天然降水上明显不足，而且春旱几乎年年发生，致使冬春草场严重欠缺，成为我国草原第一性生产力难以提高的短线约束；再加上几十年来牲畜头数快速增加，超载过牧成为普遍现象，而每年四至六月正值牧草返青季节，过牧的畜群更使草原生产力锐减，形成一种恶性循环的格局。
近些年来，内蒙各牧区普遍实行了季节性休牧（每年的4月1日至6月30日），效果很好，衰败的草原恢复了生机，但在休牧五年之后，项目区的财政补贴即将停止，过牧行为势将复萌。实际上，针对我国北方干草原的自然特点，季节性休牧完全应该成为一种常年例行的草原经营制度，而不仅仅是一种应急的短期性措施；各地的经验也表明，季节性休牧可使草原的年均产草量提高一倍以上。
那么，如何使应急的短期措施常规化？方法有二：一是对所有应常年休牧的草原实施经常性的财政补贴；在内蒙这样的草原约有7.4亿亩，以每亩每年补贴1.24元，则每年的补贴总额约为9.2亿元。第二种就是文中所提出的办法：建设灌溉饲草料地1085万亩，其中新增743万亩，改造237万亩，项目总投资64亿元；如此可使7.4亿亩天然草场每年休牧4-6个月。两相比较，第二种办法明显优于第一种办法，因为这种财政性的投融资只需七年即可收回本金。所谓与其赠人与鱼，不如授人与网。
如将此法推而广之到我国北方的四十亿亩干草原，以加强牧业基础设施建设投资346亿元，便可使我国北方草原的第一性生产力状况发生一个根本性的改观，实乃费省效宏之举措。这就是该文给我们的启示。》
内蒙古牧区居全国五大牧区之首，是我国北方重要的天然生态屏障和草原畜牧业生产基地。近年来，水、草、畜矛盾突出，草原沙化、退化严重，生态环境恶化，不仅制约了当地经济社会发展，而且威胁到京津周边地区和全国的生态安全，引起了党中央、国务院的高度重视和全社会的极度关注。根据这一形势，内蒙古自治区党委和政府提出要转变畜牧业生产经营方式，走生态畜牧业的道路，实现草原生态保护和牧区经济发展“双赢”的战略目标。搞好以饲草料地灌溉为核心的牧区水利建设，以水资源的可持续利用，支持牧区经济的可持续发展，是实现这一目标的前提条件和基础保障。
牧区：以天然草原放牧为基本生产手段并以牲畜为主要产品的地区。
牧区水利：牧区供水、饲草料地和天然草地灌溉等水利技术措施的总称。
《规划》的核心内容是以保护和改善草原生态为主要目标，以发展节水高效灌溉饲草料地为主要措施，按照“以水定草，以草定畜”的原则，为实现草原生态保护和牧区经济发展“双赢”的战略目标提供水利保障。
一、内蒙古牧区草原生态与社会经济发展面临的问题
内蒙古牧区涉及10个盟市54个旗（县）546个苏木（乡镇），总面积82.3万K㎡，牧区人口201万人。
当前牧区草原生态和经济发展方面面临的突出矛盾和问题。
（一）草原退化、沙化严重，生态环境恶化
（1）生产能力下隆
据统计，近50年来，牧区人口增加了3.5倍，牲畜头数增加了5倍，而可利用草原面积减少了9000万亩，单位牲畜平均占有的可利用草原面积下降了9倍，水、草、人、畜矛盾十分突出。
草原退化、沙化面积已达4.8亿亩，较20世纪80年代扩大了2.4亿多亩。
（2）扬沙和沙尘暴危害加剧。
浮尘、扬沙和沙尘暴天气由20世纪50年代的每年6天左右增加到20天左右。2001年我国发生了32次沙尘暴，其中14次起源内蒙古境内。近5年来，已有3万户、13万人实行“生态移民”。
（3）土流失加剧。
牧区土流失面积已达74.5万K㎡，占全国水土流失面积的21％。其中风蚀面积达59.5万K㎡，占全国风蚀面积的31％。许多地方河道断流，湖泊干涸。
草原生态系统失衡，植被覆盖度大幅度降低，生产能力下降。牧草种类减少，病虫害加剧。草原自我修复能力降低。
（二）牧区经济发展滞后，影响边疆稳定、社会安定
草原畜牧业仍未摆脱传统落后的靠天养畜的生产经营方式，经济结构单一，生产力水平低，牧民生产，生活条件差，生存环境恶劣。
据统计，牧民在生活上，食品类、衣着类、居住类、医疗费、教育费、通讯、交通费用等支出，分别为农区支出的1.4、2.5、1.4、2.4、2.1、6倍，
牧区牧民在生产上，维持一定规模和生产性的畜群及其饲草料基地建设等项费用，要比农区高6倍。
（三）草原生态环境恶化主要原因
（1）超载过牧
人多、畜多、草少，不分季节长年放牧，草原得不到轮休。草场承载能力下降了约8倍。
（2）滥垦、滥伐
开荒、采樵掠夺性经营，人为破坏严重。据不完全统计，牧区开荒6000多万亩。全区因滥挖、滥采被破坏的草原面积已达1.9亿亩。
（3）水利基础设施薄弱
牧区水资源开发利用率仅为15%左右，灌溉饲草料地面积占草原可利用面积的0.4%。年提供的饲草料按畜均计算，每个羊单位仅有0.08亩饲草料地。实际解决饲草的牧户占总牧户的1/6。灌溉饲草料地中节水率仅为1/3。
二、解决问题的思路与对策
针对草原生态严重恶化的现实，从20世纪80年代开始，内蒙古自治区在鄂尔多斯、锡林郭勒、呼伦贝尔等地开展牧区水利、保护草原生态的试点工作，总结摸索出了家庭灌溉草库伦、集中联片灌溉饲草料地、灌溉饲草料基地、引洪治沙、小流域综合治沙和生态移民等一些有效的模式和方法。根据20多年来的实践经验，结合其它省区和世界主要畜牧业国家的相关经验，得出以下几点结论：
（一）解决草原生态问题，主要依靠大自然的自我修复能力
在大自然面前，人类的力量是极其有限的，解决草原的生态问题，主要依靠大自然的自我修复能力。如浑善达克沙地，只要围封一年，草丛高度就可以从20cm到达60cm；在一些干草草原，休牧2-3年后效果也很好；即使是严重破坏的荒漠草原，围封休牧后，一些适生植物也会繁衍起来。
（二）解决草原生态问题，必须转变畜牧业生产经营方式
传统的畜牧业生产经营方式，主要靠增加天然放牧的牲畜头数来提高牧民收入，抗灾能力弱、生产力水平低，不仅效益低下，而且对草原生态造成严重破坏，这条路已经走到了尽头。要实现草原资源的可持续利用和牧区经济的可持续发展，必须转变畜牧业生产经营方式，以调整畜群、畜种结构，提高畜产品质量和效益为重点，走生态畜牧业的路子，使天然草原的载畜量得到合理控制。
（三）以灌溉饲草料地为重点的牧区水利建设，是转变畜牧业生产经营方式，发挥大自然自我修复能力的前提条件和基础保障
开展以灌溉饲草料地为主要内容的牧区水利建设，集中解决牲畜的饲草料供应问题，结合舍饲、半舍饲等措施，对牧户承包的大面积天然草场实行围封轮牧、休牧、禁牧，不仅可以为草原生态的自我修复提供基本条件，起到“建设小绿洲、保护大生态”的作用，而且还能有效地提高牧业抗灾能力，增加牧民收入，改善牧民生活条件，是当前保护草原生态和发展牧区经济的前提条件和基础保障。近年来，鄂尔多斯、锡林郭勒、呼伦贝尔等地的试点表明，每亩灌溉饲草料地的产草量一般可达1000kg以上，相当于30亩-50亩的中等天然草原的产草量，可使20-100亩天然草场休牧4-6个月。
目前内蒙古牧区已发展灌溉饲草料地404万亩，年产饲草料50亿公斤，解决了500多万羊单位的饲草料供应问题，取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益。根据党中央、国务院关于保护草原生态和加强水利基础设施建设的指示精神，结合当前草原生态保护和牧区水利建设存在的问题，迫切需要采取措施，加大牧区水利建设草原生态保护力度，使内蒙古草原生态恶化趋势尽快得到有效遏制。
三、内蒙古牧区水利建设的主要目标、任务和基本原则
（一）基本原则
（1）坚持生态效益、社会效益和经济效益相结合的原则。牧区水利建设要以保护和改善草原生态为首要任务。
（2）坚持“以水定草、以草定畜”，因地制宜、统筹规划的原则。根据各地自然条件和水资源特征，深入分析水资源承载能力，合理确定工程建设规模和布局。东、中、西兼顾，以中部为重点；中、小、微结合，以小型、微型工程为主；新建与改造相结合，优先改造现有工程。
（3）坚持合理开发、优化配置和节约保护水资源的原则。做好总体的和分区的水资源监测、评价，合理开发利用水资源。统筹安排生活、生产和生态用水，重点保证生活用水需求；优先利用地表水，谨慎开发地下水，在不具备地下水资源开发利用条件的地区，划定地下水禁采和限采区。坚持开源节流并重，节约优先，高效利用水资源。
（4）坚持国家扶持与自力更生相结合的原则。牧区水利建设不仅关系到牧民生存环境和生活条件的改善，更关系到国家生态建设和西部开发的大局。各级政府应从计划、财政、信贷等方面给予大力支持；多元化筹集牧区水利建设资金加快牧区水利的建设步伐。
（5）坚持加快建设与强化管理相结合的原则。牧区水利工程要建管并重，加强工程建设和运行管理。要运用市场机制，建立良性的工程管理体制和运行机制，确保工程持久发挥效益。
（二）主要目标及任务
（1）为草原生态环境的恢复和改善创造条件。到2010年使畜均占有饲草料地达到0.2-0.25亩/羊单位，满足牲畜4-6个月舍饲的牧草需求，牲畜舍饲、半舍饲比例达到60%。让大部分天然草场得以休牧、轮牧，依靠自然修复能力，使草原植被达到80年代中期水平，产草量由现在36kg/亩提高到58kg/亩，荒漠草原的盖度由现在的20%提高到50%以上，初步实现水、草、畜平衡。使内蒙古草原生态环境恶化趋势得到初步遏制，部分地区有所好转。减轻沙尘暴天气的危害，减少对京津和华北地区生态环境的威胁，为全国生态安全做出贡献。
（2）发展和完善牧区水利基础设施。到2010年，所有灌溉工程基本实行节水化，地表水灌溉利用率达到65%，地下水灌溉利用率达到85%以上。初步建立起适应草原生态保护和牧区经济发展需要的水利支撑体系，基本实现牧区水资源的合理开发、优化配置和高效利用。
（3）为牧区经济发展和牧民生活稳定、生产条件的改善提供基础保障。到2010年，基本解决牧区人畜饮水问题；通过灌溉饲草料地的建设，改善牧业生产条件，提高牧业生产力水平和抗灾能力；促进草原畜牧业从靠天养畜向舍饲化、集约化方向的发展，为草原畜牧业的可持续发展提供基础保障。
四、内蒙古牧区水利建设布局、模式、规模、投资
（一）总体布局
根据水资源条件、草原生态状况、牲畜分布、经济发展、人口布局等因素，提出了“保护修复西部、重点治理中部、适度开发东部的总体布局”。
（二）建设模式
（1）家庭饲草料地。以牧户为单元，规模一般在30亩左右，用水量少，独户分散经营，适应草畜双承包经营体制。
（2）联户开发的饲草料地。规模一般在500-3000亩，适用于有一定水资源开发利用条件，土地平坦，土质较好的地区，由多户联合开发，分户经营。
（3）饲草料基地。适用于地表水相对丰富的地区，规模一般为1-20为万亩。
（三）建设规模
到2010年灌溉饲草料地总规模1085万亩，其中新增743万亩，改造237万亩。
家庭饲草料地达到488万亩，其中新增376万亩；
联户开发的饲草料地达到301万亩，其中新增216万亩；
饲草料基地达到296万亩，其中新增151万亩。
（四）投资
项目总投资64亿元，建设期2003-2010年，共8年，平均每年投资8亿元，每亩可利用草原投资8元。
（五）分期实施方案
项目期为八年，分二期实施。
一期为2003年-2005年。
建设规模：新增饲草料灌溉面积266万亩，改造105万亩，投资22亿元。
二期为：2006-2010年
建设规模：477万亩，改造132万亩，投资42亿元。
（六）资金筹措：
投资比例按3：1。国家投资48亿元，地方及群众自筹16亿元。
五、水资源开发利用潜力分析
（一）水资源开发利用现状
2000年牧区水利工程供水能力37亿立方米，实际用水量32亿立方米，其中灌溉饲草料地用水量为8.9亿立方米。
（二）发利用潜力
水资源总量199.4亿立方米，水资源可利用量75.7亿立方米，其中地表水可利用量为25.5亿立方米，地下水可开采量50.2亿立方米。
牧区水资源开发利用总潜力为47.3亿立方米，其中地表水为20.6亿立方米，地下水为26.7亿立方米。
经水草畜平衡分析在满足包括灌溉饲草料地用水在内的各业用水后，尚有水资源开发潜力25亿立方米。
六、效益分析
（一）生态效益
（1）到2010年灌溉饲草料地，年可生产饲草料133亿kg，相当于目前3.7亿亩的天然草场的生产能力，可使7.4亿亩天然草场休牧4-6个月，依靠草原自然修复功能，遏制草原生态环境恶化的趋势，天然草原生态基本恢复到20世纪80年代中期的状况，使重点地区的草原生态环境得到根本性好转。
（2）减轻沙尘暴的影响
通过发展灌溉饲草料地，保护和改善草原生态，减少沙尘暴和浮尘天气的发生，缓解京津周边地区的环境压力，为全国生态安全做出重要贡献。
（3）保持草原生物多样性
项目的实施，可大面积提高的天然草原覆盖度，增加草群种类，改善畜群畜种结构，增加草原野生动物数量。
（4）减少水土流失
草地植被恢复、保护山丘草场、减少水土流失。
（二）社会效益
到2010年牧民生产生活条件进一步改善，畜牧业抗灾能力大幅度提高，牧民人均收入由现状的不足2000元提高到3620元（相当于80年不变价的1221元），初步实现小康，为2020年全面建设小康社会创造物质条件。
（三）主要综合经济技术指标
单位面积投资656元/亩，单方水投资2.54元/m3；单位亩产量优质牧草780kg/亩、青贮饲料4900kg/亩；年运行费45.92元/a·亩；单方水成本：0.40元/ m3；单方水生产效益：4.74kg/ m3（折干草）；户均饲草料地：22.14亩/户；畜均饲草料地：0.25亩/羊单位；亩均灌溉定额：258 m3/亩。
实现“三生结合、三效统一”。
极大改善牧民的生产、生活和生存条件；实现生态效益、社会效益、经济效益和谐统一。使边疆稳定、民族团结、牧民奔小康、经济可持续发展。起到“小建设，大保护，小绿洲，大生态”的作用。
