中国社会科学院经济文化研究中心《调查研究通讯》No.2006-6
2006年4月12日
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城镇建设用地的来源与运用
——住宅经济概观之五
柯 堤
二、三十年以后，大多数中国人吃什么、干啥事、住在哪？它们的答案也正是三农、两个趋势、乃至新农村建设等问题的讨论和实践所要回答和解决的。但是，如果我们在三十年前提出这些问题，则其答案是完全不同的。何以如此？所谓此一时，彼一时，此三农非彼三农，此建设非彼建设，三农大变局之势使然。
因此，在我们讨论和解决上述基本问题时，首先有一个指导思想是否正确的问题。其中的基本分野有二：一是尽可能延时抑留大多数人于农业和农村；一是加速城镇化进程并提高其质量。不同的指导思想会导致完全不同的结果。例如，设想二、三十年以后，当现有的村庄80%以上都消失时（注意：这绝不意味着农村的凋敝），那么在这些年里我们于农村的交通、水电、通信等基础设施的投资绝大部份就会变成巨额的沉没成本和银行呆帐。
当经济社会主流处于以往的惯性变化趋势之中时，无妨运用以往的思维定势去思考和处理问题。然而，如果这个主流脱离了以往的惯性，发生了历史性转折时，则仍沿袭先前的思维定势，就将使我们坐失良机、贻误发展。简言之，今天我们所面临的政策环境、解决问题的前提已和三十年前大不相同，惯性与转折之别，宜深察之；大势若此，意欲何为？因势利导或逆势而动，其结果不问可知。
本文首先对三农大势的转折进行描述，然后对未来新增10亿城镇人口的建设用地的来源和运用进行讨论。
一、人到哪里去？
这句话的含意有两层：一是到哪住，二是干啥事。要回答好这个问题，必须看清楚经济社会主流的走势。自上世纪九十年代以来，我国社会经济系统的大流向发生了明显的改变，它告别了以往的惯性，呈现出历史性的转折。为了看清这一点，我们将其投影到三农的大框架之中，略作分析。
先看农业。我国人口直接食用粮食总量从1978年的2275亿公斤升至1990年的顶点—2677亿公斤[1]增加了400亿公斤；而后转向平稳下降，到2004年已降至2170亿公斤，减少了500亿公斤[2]。同期，我国人口直接食用的肉禽蛋却从1978年的88亿公斤一路攀升，2004年已达400亿公斤[3]，翻了两番还多。
这一降一升意味着什么？在口粮已有保证的情况下，人口直接食用粮食总量的下降趋势预示着：我国几千年以来以种植一年生粮食作物为主的农业正面临着一个大变局，即“人畜分粮”和畜牧业为主的新格局即将来临。种植业将降为大农业的配角，而畜牧业将升为其中的主角，多年生的灌草饲料作物体系将大行其道。由食物用粮转向食物用畜，这将彻底改变我国的食物生产方式。再讲一步说，随着科技的飞速发展，以粮、秸、草、灌等大农业产品为原料的新能源、新化工、新材料及其深加工产业正在蓬勃兴起，这为广义大农业的发展提供了无比广阔的前景。
再看农民。1978年我国第一产业的就业人数为28318万人，所占比例为70.5%；到了1991年，其人数升至顶点——39098万人，十三年间增长了约1亿人，当年所占比例为59.7%。而后其人数呈波动下降之势，到了2004年，其值为35269万人，比1991年减少了近0.4亿人，所占比例为46.9%，已不足一半。这一比例降至50%及以下，大致是在1996年之后。
这种变化意味着什么？它说明我国几千年以来多数人搞饭吃的局面已经一去不复返了。以上述46.9%的比例来看，我国农业人口（第一产业的从业人口加上其赡养的人口）将为60964万人，比同年的乡村人口75705万人要少近1.5亿人；而非农业人口为69024万人，比同年的城镇人口54283万人多近1.5亿人[4]。另外，随着上述大农业生产方式的改变，我国传统的全能小农户经营方式将逐步消亡、淡出历史舞台。“小农万岁”的实存和理念即将休矣，无可挽回。
后看农村。1978年我国农村人口为79014万人，其量到1995年达到峰值——85947万人，十七年间增加了约7000万人；而后转向逐年下降的趋势，到2004年已降至75705万人，九年间减少了1亿多人，年均减少1100多万人。这个变化亦非同小可，它预示着我国农村人口占多数的这一基本国情已经开始逆转。同期内，我国城镇人口比例从1995年的29%增至2004年的41.76%（2005年为43%），年均增加1.4个百分点，比1978年至1985年的0.82个百分点和1986年至1995年的0.53个百分点，分别高出0.59和0.88个百分点，即近十年我国的农村城镇化进程呈现出明显的加速特征。
在这里还要提及的是，作为衡量农村消费品零售市场容量的指标也发生了类似的变化。在1978年至1984年间，社会消费品零售额中县级及其以下部分（可基本看为农村居民的购买力）所占比例皆在60%以上，其中1978年和1979年为68%；1985年这一比例降至56%，1992年降至50%左右，1993年降至42%，1996年降至39%，2004年降至33%；这与1978年前后相比，完全倒了个个。
总之，我国大多数人住在乡村里、挤在耕地上搞饭吃的旧三农及城乡格局已经倒转，新的道路已经开通。今后的变化不再沿袭以往的惯性趋势，而呈现出一种深刻的历史性转折特征。就像河流运动一样，一弯变、弯弯变，三十年河西、四十年河东。当上述过程完成之后，完全不同于以往的一种新的惯性趋势必将勃起；天下潮流浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者衰，此之谓也。经济社会实际过程的深刻转折将强迫人们扬弃以往的思维定势，代之以新的理念和思维方式，如此才能正确地指导新的实践。也就是说，大多数农民从土地和乡村转出来，作非农业，拿工资、住城镇，应成为我国今后城乡基本经济政策的基调。
二、地从哪里来？
根据近十年的趋势，即农村人口每年减少1100万，可以估计，在2012年前后，农村人口将降至6.7亿人左右，与当年的城镇人口数量大体相当，多数人口在农村这一基本国情将完全逆转。如展望至2050年，中国农村人口所占比例约在10%至15%，其总量将在2亿人口左右。也就是说，在今后四十多年的时间里，我国城镇人口将净增10亿左右（含目前1亿左右的拟城镇人口，参见[5]）。这就提出一个很重要的问题，即这10亿人口的城镇用地从哪里来？
按照一般的规范，每个城镇人口的建设用地（主要指居民点和工商矿业用地）约 100平米左右，10亿人口则需10万平方公里，这相当于一个浙江省的总面积。如其全部占用耕地，则需1.5亿亩优等农田；这将使我国耕地从目前的18.3亿亩降至16.8亿亩，减少10%左右，这肯定会对我国本已紧张的食物安全裕量产生较大的不利影响。那么能否既为这新增的10亿城镇人口提供安居乐业的条件，又能少占或不占基本农田呢？
这在以往是不可能做到的，但在今后这种可能性明显增加。因为自1995年以来，我国城乡人口数量由以往的同增共长态势变为此长彼消的格局。在今后的四、五十年里，我国农村人口将会减至1.5亿至2亿人的水平，比1995年的峰值水平——8.6亿人，减少6.6亿至7亿人。这部分人口在农村的居住和工业用地，就为自己进城安居乐业提供了条件。也就是说，只要城乡人口从同增共长的态势一旦转变为此长彼消的格局，新增城镇人口的建设用地就成为一个自我解决的问题。
由此可见，自上世纪九十年代以来，逐步显现出的三农大变局，为解决以往的很多两难困局提供了全新的空间和巨大的机会。现在的问题是我们要扬弃以往在惯性变化过程中所形成的思维定势，从而尽快跟上时代演进的新趋势，舍此不能完成新的跨跃。
下面我们对这个问题做点具体的分析。到2004年底，我国城乡建设用地（主要指居民点和工商矿业用地）约24万平方公里，城市人均用地已达130平方米，远远高于发达国家人均82.4平米和发展中国家人均83.3平米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩（约16.53万平方公里），人均用地218平米，高出国家定额最高值（150平米/人）45.3%；我国城市建设用地由1990年的1.3万平方公里增至2004年的3.4万平方公里[6]。由此可推断出，还有镇乡建设用地约4.07万平方公里（包括县城关镇），即村、乡、镇建设用地总面积约20.6万平方公里。
如以人均100平米来计算，则24万平方公里可承载24亿城镇人口。因此，以我国现有城乡用地总量来看，已足够16亿人口达到世界发达国家水平的用地需要，不存在城镇人口增长过快会多占耕地的问题。相反，倒是农村人口太多，大大降低了我国城乡建设用地的利用效率。在城乡人口此长彼消的格局下，这点尤其明显。
2004年我国县级区划数2862个，其中县级市和县、旗等约2000个（县级区852个不在其中）。到2050年，如设每个县城平均人口达到25万人，则其总量为5亿人；在每个县如有3个中心镇的平均人口达到5万人，则其总量为3亿人；另外2亿新增城镇人口设有一半进入5万人以下的镇，另一半进入县级市以上的城市，则前三者之和为9亿人。这就是说，在未来几十年新增的10亿城镇人口中，约有90%左右是在县域范围内就地城镇化的。按人均100平米建设用地计算，其总面积约9万平方公里，仅占现有村乡镇建设用地20万平方公里的45%。那些进入县级市以上城市的1亿人口，所需建设用地约1万平方公里，可从上述20万平方公里的建设用地中划出使用。
如到2050年，我国城镇化率达到90%，那么还有1.5亿至1.6亿的乡村人口（不一定全是农业人口），按每人150平米的建设用地来计算，总量约2.4万平方公里。由此不难算出，还有约8万平方公里(1.2亿亩)的现有城乡建设用地可作它用，如复垦为农田或用于新增的交通用地。
总之，在未来的四、五十年，我国新增10亿城镇人口的建设用地完全可以不挤占基本农田耕地，它实际上只是把原有的乡村居民点和工业用地转换成了城镇市民居住区和工商矿业用地；这种转换在原则上不存在任何颠复性的障碍和困难。我国未来的城镇化进程大部份是在原有县域内进行的农村城镇化，这是其空间结构特征。
但在这里还有一个更加精细的结构性特征需稍加讨论。粗略地看，在未来10亿新增城镇人口中，约有一半是在其原住地从农村居民转换成城镇市民的，我们称其为原住民；另一半则要离开原住地，搬迁到前者的居住地域，亦从农村居民转换为城镇市民，我们称其为外来人口。由于原住民的居住地域集中地城镇化了，高额的地租溢价主要在这里显现；因此，这部分级差地租不能为原住民所独享，否则势必抬高城镇化的门槛并降低其质量。这部分地租必须由原住民和外来人口共同分享，才有利于加速城镇化进程并提高其质量；而只有提高城镇化质量才能消除所谓的拉美或印度式的城市贫民区现象。
从本质上说，这无非是该溢价地租在原来的农村人口中如何分配的问题。实际上，近年来各地已有不少好的经验，妥善地解决了这类问题。如山东兖州市统一规划、迁村并点、城乡一体化建设，这里不再详述，可参见文献[7]。
引文和注释
[1]：根据历年的中国统计年鉴，可知农村人口、城镇人口的数量及其人均粮食消费量，将城镇人口的人均消费量乘以1.2，便折成了原粮；然后再根据各自的人口数量，就可计算出全国人口直接食用粮食总量。
[2]：同[1]。
[3]：根据历年中国统计年鉴，可知城镇人口、农村人口的人均肉、禽、蛋的消费量，以此乘以各自的人口数后再相加，即得到全国人口直接食用的肉、禽、蛋总量。
[4]：用46.9%这一比例直接乘以全国人口数，得到的全国农业人口数会多少有点偏低，非农业人口数会有点偏高，但这无碍大局；因为1.5亿这个缺口太大。
[5]：薛玉炜、柯堤：“住宅经济概观之五—拟城市人口城市化的流程”，中国社科院经济文化研究中心《调查研究通讯》NO.2005-8 www.ecrcass.com。
[6]：方烨、勾晓峰等：“我国城市人均建设用地居世界之首”，经济参考报，2006.3.13。
[7]：《参天水利资源工程研究会：工作通报》NO.2005-31、34、35、36；www.ecrcass.com
