中国社会科学院经济文化研究中心《调查研究通讯》No.2007-11
2007年6月28日
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“加价敞购”模式的问题与成因
金 凉
2006年5月19日，国家以每斤0.69元的小麦最低收购价，在全国六个粮食主产区实行保护性收购，至同年11月，累计收购量达815亿斤，占全年小麦产量的40％以上，即除了农民的口粮和种籽外，几乎全部商品量都为中储粮系统一家所掌握。这被称为“托市收购”。
其实，这种提法并不准确。“托市”顾名思义，应在低于当时市场价的水平以下进行收购，而在其时五月下旬的小麦市价只有0.65元，一般说来，当新麦上市后（6月初），其价格将降至0.6元左右。所以，将其称为“加价敞购”，更为准确和贴切。这种加价敞购模式能否持续、其效能如何、应该如何调整？本文将对此稍事析评。
一、从几则报道说起
从2003年起，缺口明显的中国粮食供给不仅引发了新一轮的价格上涨，甚至带来少见的当年农民大幅增收；然而仅仅两年之后，粮价便开始直线下跌，特别是在今年夏粮丰收在望时；也因此，2006年5月19日国家发布的每斤0.69元小麦最低收购价，在某种程度上就是在“托市”。最低收购价一出，主产区的售粮农民便挤满了各大国有粮库站，一些基层国有收购点开始出现仓容告急〔1〕。
目前与市场倒挂的收购价格，如不能辅之以必要的配套措施，有可能造成以下几方面的问题：一是打破了原有的粮食多元收购格局，造成国有库容紧张。据有关部门估计，今年主渠道国有粮食企业的收购份额将由2005年的60％提高至98％。二是造成新的粮食二元价格，因为目前最低收购价仅限于小麦主产区，六个主产区是政策定价，而销区还是供求关系决定的市场价，这两种价格体系之间的竞争胜负，将决定最低收购价政策能否达到预期、并顺利执行下去。三是高价收购上来的粮食如不能实现顺价销售，将可能形成新的政策性挂帐。有人认为，这次大规模“托市”收购后，存粮很难在短期内售出，需要几年时间才能消化掉；如此，中央财政的“粮食包袱”将难以避免。四是可能导致市场信号失灵，影响农民收入长远的可持续增长〔2〕。例如，记者在河南采访时发现，国家“托市”收购的惠农政策在执行中出现“打折”现象，一些个体粮贩当起粮食购销的“二传手”，从农民手中低价收粮，再倒给粮库，赚取差价；据实地调查，黄淮地区农户出售三级小麦的最低价格为每斤0.62元，与国家最低收购价相差7分钱，中间环节的差价无形中对售粮农户构成盘剥，国家出手托市，但财政补贴资金又不能足额到达农户手中〔3〕。
相关的情况表明，去年南方稻区以最低收购价收购了300多亿斤水稻，至今只卖出了30亿斤。此次“托市”收购的小麦至8月4日已达513亿斤，其中河南就占46％，达236亿斤〔4〕。有人认为2006年收购后的粮食主产区将再现上世纪九十年代末期的粮食涨库局面，存粮可能需要几年时间才能消化，中央财政又背上了“粮食包袱”。有人认为，现在维持粮价的措施又回到了过去间接补贴的老路上，把补贴投向了流通领域，直接造成了效率损失，不如把这些钱作为价格补贴直接发给农民；托市收购回到了补贴流通环节的老路上，每斤粮每年国家要补一毛钱，不如实行“粮价直补”，即国家制定目标价格，如市价低于目标价，国家就对粮农发放补贴。
有人认为，最低收购价尽管可以实现粮价基本稳定，但存在成本过高、过多运用行政手段扭曲市场关系，可能导致新的“财政包袱”等弊端。中央储备粮河南邓州直属库主任张维军说：托市收购的主要问题是核算主体太多，成本太高；国家托市收一斤粮，收购费用2.5分，每年的管理费用4分，银行利息5分钱，加起来是0.115元。他认为，“如果把这些钱直接给农民是否会更好些？”〔5〕。
在2006年夏粮收购时，由于预期夏粮丰收，为防止“谷贱伤农”，国家五部委和中储粮系统联合发布了《2006年小麦最低收购价执行预案》，要求对小麦主产区按每斤0.69元和0.72元的最低收购价收购粮食。此次，“托市收购”的任务主要由中储粮总公司及其有关分公司执行，农发行提供贷款支持。由于当时的最低收购价比市价要高，因此出现了农民踊跃卖粮的场面。在此情况下，国家决定不再限制最低价收购的小麦总量（上述预案原定执行时间在6月1日至30日），由中储粮实行“敞开收购”；最终全国托市收购小麦数量达到了4000多万吨，在全年总产量的40％以上。在当时最低收购价高于市价的情况下，大多粮食加工业没有进行大量采购，而按照敞开收购指令实行收购的中储粮已掌握了绝大部分粮源，以及农民惜售，很难再买到粮食；加上国际粮价的上涨影响，国内小麦和面粉价格上涨，同时引发了副食品价格的上涨。“一方面中储粮托市收购的粮食太多，垄断了粮源；另一方面又没有及时出库，无形中助推了粮价上涨”。中储粮的做法遭到了业内质疑，有专家认为：“目前这样的粮食购销机制就是鼓励多储粮，不卖粮。”中储粮前总经理高铁生也提出警告，称这种做法已违反原意。李思恒表示，最低收购价的本意是在于当市场粮价较低时，制定最低保护价进行收购，但不能搞成常态化，更不能搞垄断。针对此次的粮食购销政策，有的专家甚至认为这是粮食流通体制的倒退；本来粮食购销已经放开，现在又出现了保护价性质的收购，众多民营企业没有哪个有雄厚的资金，跟一个有农发行提供资金支持的国企（中储粮）进行竞争。李思恒告诉记者，2006年10月他和一批专家在国家发改委研究国家粮食中长期安全规划时就表示，无论从世贸规则还是1998年粮改的教训，都不应再重蹈一直按保护价收购的覆辙；现在政策的本意既然“变质”，就应该赶快纠正〔6〕。
我国常年小麦库存量约在1000亿斤上，加上2006年收购的815亿斤，到该年末全国小麦库存量接近或超过2000亿斤〔7〕（未含农民口粮存量），相当于一年的小麦总产量，够吃商品粮的人群食用二年以上。从2006年11月初到2007年3月15日，共举行了16次小麦竞价销售交易会，累计销售按最低价收购临时存储小麦1021.8万吨〔8〕（约200亿斤）。此时至新麦上市仅二个月有余，如今年仍以加价敞购模式收购，则至本年底，库存小麦将增至2600亿斤左右。这么大的库存每年的保管等费用约300亿元。一斤小麦如存放两年以上变成陈粮，则每斤的损失将在0.30元以上（陈粮的销售仅五毛多钱一斤，其主要的用途是用于制造乙醇）；而若大规模地吐故纳新，势必对当年的粮价产生严重的打压作用。因此，很明显，加价敞购模式只能偶一为之，实难持久。另外，对农民的收入增长而言，它也是一种效率极低的支持方式。下文将对此给予说明。
二、一个基本的经济分析
对于农产品而言，有很多方法可以将收入转移给生产者，其中最为重要的两种方式是：产量控制和价格补贴。由下面的图1所示，对于绝大多数农产品而言，需求是相当缺乏价格弹性的（D），而供给则是富于价格弹性的（S0 及S1）。
图1增产减收与减产增收
由图1可见，在需求缺乏价格弹性和供给富于价格弹性的条件下，增产减收或减产增收是一个普遍规律（P0 ×Q0＞P1 ×Q1其中，P×Q＝总收入），“丰产谷贱伤农”说得就是这么一个道理。只要市场机制充分地发挥调节作用，就没有人能够违反这个规律，否则，必受其惩罚。
在这种情况下，产量控制和价格补贴这两种方式，哪种能更有效率地把收入转移给生产者（如粮农）呢？由上图可知，将供给从Q1减少到Q0的产量控制是获得较高价格（P0）的最有效手段。产量控制可以采取的形式有：耕作面积的分配、生产配额、市场订单、质量标准及其他控制供给的手段。简言之，限产保价。
尽管限制供给会出现图2中的abc的无谓损失，但它比价格P1（图2）作为对生产者有保证的价格补贴时所产生的无谓损失bde要小得多。因为后者将导致生产者的产量达到Q2，从而该物品对消费者的边际价值（e）要远远小于生产者的边际成本（d）。由于价格更高了，故而消费者的购买量仅为Q1，如此该物品的余量（Q2—Q1）只好由财政系统付费存入库中，而高仓储成本会导致大量的无谓损失[9]。这个模型对于分析1998年实行的按保护价敞开收购模式和2006年的加价敞购模式，都是适用的。
图2无谓损失的比较
由于对缺乏价格弹性的农产品提供单纯的价格补贴会导致高额的无谓损失或财政负担，所以美国政府对这类农产品的生产者采取了综合性的收入支持制度，其中的核心是：限产加补贴。限产主要是通过休耕来实现的；补贴有两大类：一类是固定的直接补贴；另一类是与农产品价格的周期波动相联系的补贴，后者与产量的控制紧密相联。美国政府的这套制度极其复杂，文献[10]对此做了一定的描述。
现在要进一步提出的问题是：（丰收）谷贱伤农这一在上千年历史中反复出现的现象，为什么不能得到克服？以往的解释是农民得不到有效的市场信息（现在仍有人持这种看法），但晚近的研究认为这不是根本的原因，其主因在于要由众多农民采取一致性的合作，限产行动会因搭便车行为（不限产）而瓦解，“囚徒悖论”模型对此给出了合理的解释，即个体的理性行为导致了集体不理性的后果（详见[11]）。更新的N人重复水平合作博奕模型表明，早期的“囚徒悖论”模型的结论不是普遍成立的，通过多次重复的博奕过程、适当的博奕策略（如“一报还一报”）以及相应的团队约束，上述搭便车行为可以被克服，集体的合作行为可以持续下去。但是当N人的数目足够大时，以致团队的约束不可能在实际上付诸实施时，则合作的行为无法维持（详见[12]）。
美国的农场主有几百万户，这个数目不小，且不存在全国性的农协或合作社；因此休耕限产保价的活动只有通过联邦政府才能进行，而不是由农场主群体采取的自律性行为。中国的农户数量达数亿个，比美国的高出两个数量级，其结果不问可知。在这样一种市场结构里（生产——交易者数量极大，生产周期以年为单位），追涨杀跌，买涨不买落等现象是一种常态，而不是例外；在其中的周期波动过程中，“超调”具有相当的普遍性。这既不是因为有效信息量太少，也不是因为农民不够聪明而爱犯同样的错误，所谓“形格势禁”，市之使然。
三、结语
综上所述，“加价敞购”难以为继，那么效仿美国的模式又会如何呢？据我们的初步研究，这也很难行得通。道理很简单，通过控制种植面积来对作物产量进行一定程度的调节，这在今天的中国农村几乎是做不到的。当你面对几亿个小农户，而每个农户又有七、八、十来块地、种植四、五种作物时，没有什么人能以可接受的成本完成这个任务。而如果这一点无法实现，美国模式的根基就坍塌了，于是只有巨额的粮食财政挂帐才能为其埋单；而当后者达到数千亿元的规模而不得不终止时，将会导致作物产量的更大波动。1999年至2003年的情况就是如此（参见[13]）；1984年年末停止实行超购加价敞购，致使1985年一年粮食就减产了500多亿斤，亦其明证。
在这些条件下，保护性收购的定价一般不应高于当时的市场价，否则所有的商品量将会一齐涌向出价最高者。也就是说，保护性收购应主要限于防止大丰年出现的“倾销式抛售”，这时供给变成向右下方倾斜的瞬时供给曲线，即所谓的“卖跌不卖涨”；此时保护性收购的介入，有助于打破看跌预期，使供给曲线恢复成向右上方倾斜的常态。如果一定要采用高价保护性收购，那就必须限制收购量，即加价限购，而不是加价敞购。至于国家的粮食战略储备最好还是采用随行就市的方式来进行收购，价格低时多买一点，价格高时少买一点，并使其库存量保持在一定的合理水平。
要知道，价格波动（包括粮价）是市场机制发挥作用的基本方式，在一定幅度内的“超调”恰是市场发出的即将反转的强烈信号，它有助于消除微调所不能解决的误差累积。保护性的收购干预应着眼于调节过大的超调幅度，而不是将其完全消除；否则，必将自食其果。
引文和注释
[1]：林嵬：“政策托市指向丰产困局”，《瞭望新闻周刊》2006.6.12。
[2]：同[1]。
[3]：“河南：国家托市优惠，还是到不了粮食手中”，新华每日电讯2006.7.31第6版。
[4]：新华每日电讯2006.8.6第2版。
[5]：同[1]。
[6]：中国经营报：“中储粮遭垄断质疑敞开收购助推粮价上涨”，2006.12.16。该文的资料表明：1998年国家发起了新一轮粮食流通体制改革，实行按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售，当时粮食收购保护价要比市场价格高很多，农民都愿意把粮食卖给国家，其中有一部分粮食并不适销对路，因此国家收到仓库里的粮食卖不掉，就成了陈粮，为保管和处理这些粮食，给财政留下几千亿元的粮食“坏帐”。
[7]：刘焕钦：“从粮价走势看调控效果”，金融时报，2006.12.21。
[8]：钱晓涵：“拍麦十六次累计销售突破千万吨”，中国证券网：上海证券报，2007.3.20。
[9]：[美]·乔·B·史蒂文斯：《集体选择经济学》，上海三联书店，1999年12月。
[10]：柯堤：“九十年代以前美国农产品价格—收入支持计划的主要措施”，《调查研究通讯》No.2007—12，www.ecrcass.com。
[11]：同[9]。
[12]：[美]盖瑞·丁·米勒《管理困境——科层的政治经济学》，上海三联书店，2002年11月。
[13]：同[6]。
