中国社会科学院经济文化研究中心《调查研究通讯》No.2008-18           2008年11月10日
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从乳品安全中的三聚氰胺控制途径
到我国乳业发展阶段的联想

周江平

一 、乳品安全中的三聚氰胺事件令人深思

    2008年9月对于中国乳业来说是继2004年安徽阜阳“毒奶事件”以来又是一个黑色的月份。虽然各级政府和有关单位已经采取果断措施使事态得到遏制，但屡禁不止状况令人深思。到目前为止市场下架的乳制品已经达到万吨以上、所涉及不同程度的受害人数超过50万人次（其中主要是儿童）。如果按照一般国际惯例同类事件的统计漏检概率计算，所涉及的产品或实际受害者应该是以上数字的7倍（来自《中国食品安全报告2007》），日本“毒奶事件”的负面影响甚至到50年以上；在生产经营领域拒收、倒奶、杀牛、卖牛由此造成的消费者、生产者、经营者和国家处理该事件所造成的经济损失无算，给正在蓬勃发展中的中国乳业造成不应有的剧烈波动，极大地损害了消费者和生产者的利益，极大地伤害了消费者的信心和政府的信誉。众所周知这绝不是一个偶然事件，据不完全统计，期间根据国家卫生部发布的消息：仅 2006年2月、3月5月7月9月据检测结果有三成婴儿奶粉存在营养成分严重低下、亚硝酸盐超标、大肠杆菌超标等一系列食品安全和产品质量的严重问题。没有披露的还有。
    在食品安全中乳品安全相对于其他食品安全应该是相对容易控制的，其线条是清晰的。现代乳品产业的基本特点是：由于基本原料鲜奶不易保存、不论鲜奶生产的规模大小，产品上市前必须集中处理，经由规模化乳品公司进行专业化的深加工，以形成多个品种、延伸供给半径、增加储存时间，满足不同客户的市场需求，否则最终消费者是不予以接受。通过对乳品安全的治理可以为整个食品安全治理提供完整的思路。
问题出在那里？
    近年来在乳品产业在片面追求高速发展和暴利的利益机制下正在经历奶源大战、促销大战、质量大战(蛋白质含量大战), 甚至相当部分地区呈现加工能力年增长30%、奶源年增长20%、消费年增长15%的局面，奶农、奶站、乳品企业的风险分布成为倒三角，而利润分布成为正三角或菱形状态。在失衡状态下过度的内部竞争，使不良的利益结构和扭曲的利益机制促使部分奶业产业链上相关的经济单位铤而走险、不顾食品安全和公共道德的底线，甚至完全忽视了市场消费者的生命安全，最终也使得产业本身受到极大的伤害。另一方面也反映出政府监管缺位及横向监管机制（地方或区域）效率低下问题和行业发展内部协调机制的缺失。
    三聚氰胺作为添加剂的用于在于提升鲜奶收购检测中蛋白质的含量，俗称“蛋白精”。
    由于目前检测手段的技术条件所限，收购鲜奶中蛋白质含量检测一般采取“凯氏定氮法”的间接蛋白质测定法（氮的含量达到即视为蛋白质含量达到），蛋白质是由氨基酸组成的平均含氮量为16%，三聚氰胺含氮量为66%，每100克鲜奶加1克三聚氰胺可使检验结果中蛋白质含量虚拟增加0.6%，三聚氰胺微容于水更容于奶、无色无味不易察觉；另外由于作为奶牛精粗饲料的主要来源植物秸秆如果采取氨化（尿素）处理不当，或在奶液中直接加入尿素，当鲜奶进入高温处理环节时奶液也可以产生三聚氰胺致害。测试鲜奶中氮的含量原本是厂商或政府为了防止奶农、奶站向所收购的鲜奶中掺水后蛋白质含量降低的质量检测手段，反到逐步演变成不法奶农、奶站、厂商为了降低成本追求不法商品利润最简单、最低廉、最有效的手段！
    液态奶掺入三聚氰胺或尿素的目的很明确，作为奶农和奶站就是为了提高乳品公司收购鲜奶中理化指标中虚拟的蛋白质含量、作为乳品公司就是为了提高上市乳品理化指标中虚拟的蛋白质含量，目的都是为了提高销售价格。
    就是在发达国家乳业也不是暴利产业，乳品应该是普通大众都能消费的起的商品奶业才能健康快速地发展，正向蛋鸡产业一样是所谓典型的“社会主义产业”。乳业对提升一个民族的体质具有十分重要的意义毋庸置疑，战后日本就是成功的实例。奶牛价格过低损害了生产经营者的利益；奶牛价格过高限制了市场的有效需求。奶价应该定位在普通居民都能喝的起大众经常性食品价格上来，否则没有意义。在一定阶段国内乳品有效需求的条件下，应当提出相应的指导奶业发展的规模并通过相应系列手段进行调控，减少中间环节，防止乳业的大起大落和内部“大战”。乳业发展的最终基础在于耕地产出的“第一物质量”规模，一定数量的饲料只能支撑一定数量的奶牛和乳品，乳业的倍增只能从根本上做文章。

二、中国乳业的发展阶段
    经30年的发展我国居民的食品结构正在发生着深刻的变化。居民人均直接耗粮不断减少，肉蛋奶的需求继续增长。向发达国家所普遍经历的过程一样、我国农业现代化正处在由种植业为主导向畜牧业为主导的迅速转化过程之中，乳业正在处于“倍增”阶段。今后一段时期的经济转型应力争我国人均肉蛋奶消费量达到中等发达国家水平，据各方面统计我国城市肉类人均占有量已经接近世界人均占有量，禽蛋人均占有量已经超过世界人均占有量，但是乳品人均占有量与世界平均水平和发达国家还存在着数倍的差距，因此而存在着巨大的发展空间。一般发达国家奶业产值比重代表着一个国家畜牧业发展的水平和农业现代化的水平，一般占农业产值的20%以上，相当数量的发达国家甚至占到60%以上，我国目前奶业产值1000亿元不到农业产值7%，如果达到中等发达国家水平（或亚洲标准）人均占有量40公斤左右整个乳业还有至少一倍的发展空间。中国奶业发展到了的关键时刻但是：数量和质量都存在着严重问题。反应出产业生产经营的结构、利益关系、质量监控都需要从根本上提升。

奶业的饲养结构和规模
1990－2004年，中国奶牛存栏量从500万头－近1000万头、年增长率7%；同期牛奶产量从400万吨－2200万吨、人均占有量15公斤左右、年增长率近40%。这说明除了奶牛、奶液总量的急速增长、单位产量也随着品种的改良和饲料质量的提高也在急速的增长。

2003年中国奶牛饲养规模情况

年存栏 头数 （头）	场（户）数		年存栏数		牛奶产量
	数量（户）	比重（％）	数量（头）	比重（％）	数量（吨）	比重（％）
1-5	1510930	85.17	4099695	46.65	6732823	38.05
6-20	224373	12.65	2282131	25.97	4785472	27.10
21-100	35036	1.97	1308064	14.98	2915135	16.47
101-200	2292	0.13	321465	3.66	874049	4.94
201-500	895	0.05	287831	3.28	834728	4.72
501-1000	344	0.02	248540	2.83	767015	4.33
1000以上	136	0.01	239893	2.73	775194	4.38

注释：资料来自国务院发展研究中心农村部《中国食品安全报告（2007）》

    从饲养经营结构看：仍然以奶农散养为主。到2003年20头以下的农户饲养数量占全国奶牛总头数的97.82%（目前仍然在90%左右）、占全国奶量总量的65.15%，涉及近200万户奶农。其中5头以下的农户饲养数量占全国奶牛总头数的85.17%、占全国奶量总量的38.05%，农户能够饲养奶牛规模的数量与其所承包的土地数量有关。一般说来要维持一头产奶牛所需要的精粗饲料需要占有4亩良田。维持5头奶牛需占用耕地20亩，如种植农作物年可获得2万元左右的收入，养5头奶牛每头年收入2000元年收入也就1万多元，可见奶农经营之艰难。这种结构完全不同于欧美畜牧业发达国家，主要以100—500头规模为主，对应农户土地规模在数百亩—2000亩左右，并拥有自己配套奶站。同等规模在中国只占总量的2%。其中20头—1000头以上的奶牛规模饲养户虽然比重不大，但其产量占全国总量的1\3强。自2004年后我国奶业仍然在快速发展，今后随着土地流转力度的加大养牛业的结构将更加趋于规模化、合理化，但是奶农的散户饲养方式将长期存在。
    同时说明：目前及今后相当长的一个时期，我国鲜奶集散的方式、规模和特点及质量监管的难度。散养奶农的弱势还表现在：产品鲜活性使农户即不可能存储加工也不可能直接销售，对收购鲜奶的奶站根本没有商业谈判地位。在这种饲养结构下奶源质量控制的关键环节应该在于奶站。
    另一方面：中国奶牛业经过联产承包责任制以后开始的第一次产业化浪潮、经过20几年的快速发展已经形成了包括全国性和地区性的、各种所有制成分的（股份制、国营、民营、合资企业）上百个知名的企业集团作为“龙头”企业，作为纽带带领千家万户奶农，走向大市场、产品进入大城市，基本构成了比较理想的“半垄断竞争条件下的厂商均衡”市场经济的格局。这种格局来之不易，不但能够最大限度地提供优质优价的乳品，也能使相当数量的奶农获得稳定就业和致富机会。这确实不同于某些发达国家目前的奶牛产业布局，但属于中国特色应当得到保护和加强。问题是这一框架需要全面整理和提升！

在食品安全上已经建立了较为完整的控制和监督体系但是效果并不理想
    对应有国家技术监督局、卫生部、食品药品管理局、国家环保总局等庞大的不同的政府行政管理部门；各部门也都相应制定了技术标准、编制了组织机构和应对程序，从产地环境评估、种畜防疫和检疫、饲料原料的监测、生产过程、储存运输销售及进出口方面的控制，包括食品生产加工企业为了保证食品质量安全所必备的条件；食品生产的许可证制度；食品的强制检验制度；食品的市场准入标志制度；对已经获得生产许可证的企业实施的食品安全监督管理体制；对于审查、检验人员的资格和管理；及相应的质量档案和工作文书管理；奶站收购的技术标准：感观标准、理化标准、微生物标准、抗菌素标准；奶站检验程序标准；可见食品安全监管的框架已经建立，基本形成了质量管理“横向到边、纵向到底”监管能力。但是2008年“三鹿毒奶事件”说明奶业质量安全仍然存在巨大的隐患，给产业的健康发展带来巨大的冲击和障碍，给奶农、企业、消费者和国家信用带来极大的伤害和损失。说明了尽管监管框架已经构成，但是除了道德底线外，监管体系的运行机制和产业链的利益均衡机制均存在严重问题如何有效贯彻执行？

三、控制途径和基本对策
    乳品质量安全的主要危害：微生物污染和理化性食物中毒。确保乳品安全取决于产业链利害均衡机制和政府监管两个方面；关键在于：建立有效的原料准入和市场准入两道防线；根据乳品产业的基本工艺流程控制乳品品质的安全。

乳业生产经营结构的特点决定的产品安全的控制模式
    作为乳业产业化不论生产经营模式有几中，其基本要素是：奶农－奶站－乳品公司三个环节：即是行业基本的生产经营模式，也是乳品质量安全控制的基本链条。关键在于散养奶农产品的质量管理，必须从涉及原料准入的中间环节奶站的治理结构开始进入。
    1、从施行奶农、奶站、乳品公司利益一体化和责任连带制的机制入手从根本解决产品质量问题。使被动的安全标准应对，成为积极提高安全标准的集体诉求。从根本上防止那种以临为敌，将某环节的产品成为自己获取暴利赌博筹码的那种短期行为。从发达国家乳业长期发展最后形成的结果看，每个产业链环节能够得到的平均利润应该稳定在10-15% 左右，要获得更多的利润只能通过扩大规模的方式解决。
    2、原料准入的关键在于中间环节奶站的管理和控制
    乳品安全的第一道防线原料准入的关键环节在奶站。散养鲜奶的集中收购一般是在农村社区内进行，有效半径在平方公里范围内、数量为数百头产奶奶牛不等，分为“分户集中挤奶”（机械化）和“分户挤奶集中”。建立标准和现代化奶站应该是散养奶农合作组织的核心企业，由产品质量入手涉及良种、防疫、饲料等各个方面。将奶站办成散养奶农自己利益相关的经济组织以替代鲜奶收购的中间人制度。从社会学角度看在一定社区的熟人社会里实行利益相连互保和责任连带，可能是最有效的管理手段。使奶农、奶站、乳品企业和乳品最终消费者利益完全一体化。
    3、奶站可采取奶农全员经济合作社制（股份制、实行股东大会、董事会领导下的经理负责制、贯彻法人治理结构）使奶农和奶站成为利益共同体。根据每户奶农奶牛头数和年平均鲜奶出售量决定股份大小、决定董事会成员，邀请乳品公司、政府质量监督员为独立董事；奶农可以将全年产奶量的10%-15%的价格作为维持合作社的公共费用或为购买分户集中挤奶设备，全部向“分户集中挤奶”过渡；各奶站应该以本身的资产适当入股乳品企业，使奶农、奶站、乳品企业形成资本纽带；目前在全行业内已经有了一定的基础，只是需要由各个规模乳品企业集团牵头并负责整理和标准化；可首先建立基本模式然后无限复制。
    4、奶农、奶站、乳品企业应当是固定的、纵向垂直的、在经济上三位一体和相互关联的系统，而这个系统的建立应该由乳品企业为了确保最终产品质量、产量规模而确定的。新的奶农、奶站加入这个体系必须根据客观需要和实际可能进行协商，履行相应的手续、签订具有法律意义的契约。改变“一户供多站”、“一站供多企”质量难以监管和过渡竞争的原始市场状态。
    5、乳品品质的监督人员代表着整个产业链和消费者的利益，必须具备专业技术知识和得到公认，需经常性地对奶农提供技术指导并“随时以箴言譔语相规为诸君导迎善气、斯民当水深火热之后赖良吏默挽天心”。
    6、凡是符合标准的固定奶站商业银行可以提供各种贷款、国家可以通过专业金融平台给予政策性资金支持、乳品企业可以给予资金、器材、技术、管理、人才、信息等方面的支持并保证收购（但不能降低标准）。
    7、对于规模奶牛场自己的奶站，乳品公司在实行原料准入和事前管理原则一般已经形成一整套较为有效的制度和管理办法，只需要对于准入的各批次原料实行严格的记录和责任人签字备案制度，以备追查、独立承担民事或刑事责任。

市场准入中的政府职能机制
    市场准入制度是政府不可推卸的责任。无论是对食品生产企业实施生产许可证、对生产企业的产品实施强制检测还是准许入市的商品实施标志，必须负起责任来。确保食品安全是各方面综合治理的结果，市场准入是大众食品安全的最后一道防线。不完全取决于各种检测、监督机构的设置是否合理，还取决于相应机构和机构之间机制的确立。
    1、强化国家食品安全委员会职能。除国家质检、卫生、农业等有关部门必须参加、执行其决策对其负责外，还要有一定比例的人民群众代表、媒体、学者和党派代表参加，他应该是一个工作机构而不是一个名义机构，切实负起食品安全的最高责任来。
    2、进一步加强媒体监督报道职能。对食品安全问题进行公开、透明、阳光化操作，清除“阴影”让群众放心。
    3、改变政府食品安全专业监管部门的管理体系机制。在高速城市化和国内外市场一体化的现阶段，应当符合商品的流动性和辐射半径客观要求，尽快过渡到从地方分级横向管理，过渡到从中央到地方实施纵向垂直管理的机制上来，首先要在“问题”区域施行垂直管理并在相当长的时间内中央不与之分权。尽量排除地方保护主义或企业保护主义的影响。
    4、彻底改善政府内部的行政结构根本履行各项专业行政责任，政府职能所需各种监管人员应该施行彻底的“文官制”。各级政府在机构改革和精简人员的基础上应该适当增加：商品质量监督员、兽医官、统计员、疾病疫情预防控制人员等现代政府职能所在、所需人员的编制；基层职能人员在系统内实行定期的区域轮换制；使其具备条件能够独立承担行政、民事和刑事责任，实施严格的“逐级”问责制；只有这样政府才能做到“不缺位、不越位”和有效运转。至少在标准资本主义发生初期和现代发达国家都是这样做的，只不过随着情况的好转和治理成果的巩固人员总量随之不断减少而已。
    5、必须尽快替代和淘汰乳品蛋白质含量间接测试法为更好的直接测试法。同时对乳品安全可能涉及危害所有理化和生物指标进行系统盘查并重新建立科学、周严的检测标准并提供可靠的检测手段；由政府牵头责成专业部门不断加强、改善和提高食品安全检测、检验的技术手段并加以实际应用和推广。

    以乳液收购等级的多样化形成乳品商品的多样化进一步适应乳品市场需求的多样化促进乳品产业的健康发展
    按质量等级收购、按质量等级销售是相当一个时期内乳品产业应当首先采取的稳定乳业的乳品营销策略。由于农户散养还占有相当的比重、完全规模化饲养是一个长期过程，农户散养奶牛关系到百万奶农的生计和稳定，将来也未必就能取消或取消就一定是最佳选择？农户散养的优势是就地取材解决饲料和人工，缺陷是奶的品质（蛋白质含量）略低和不容易控制，问题是面对千家万户奶农大量产出相对低质但是安全的产品如何有效使用。
    只要奶站能够从奶农鲜奶回收环节上控制原料准入的四项技术标准：即理化标准、微生物标准、抗生素标准和感官标准，保证该产品的安全性，对于蛋白质的含量可以不要过于苛求，可分成不同等级产品按质论价进行敞开收购，同时对乳品公司来说在保障乳品绝对安全的前提下，对不同含量蛋白质的乳制品在商品包装上公开标明蛋白质的有效含量，分成不同的等级、确定不同等级商品的销售价格即可。市场的需求从来就是多样的，绝对安全的乳制品分成真实的不同等级的商品及相对应的各种价格，增加了商品选择的余地，消费者也是可以接受的。果真如此必定会在一定程度上促进乳业产销两旺的局面，也为产业化的进一步提升争取了时间。



（本文由国务院发展研究中心农村部、中国发展研究基金会部分研究员参与讨论并提供相应资料）